1. Đặt vấn đề

Một trong những điểm mới quan trọng của Luật Đất đai năm 2024 được cơ sở giáo dục công lập - với tư cách là “người sử dụng đất”[2] quan tâm chính là sự ghi nhận “đơn vị sự nghiệp công lập được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất; trường hợp đơn vị sự nghiệp công lập có nhu cầu sử dụng một phần hoặc toàn bộ diện tích được giao để sản xuất, kinh doanh, cung cấp dịch vụ thì được lựa chọn chuyển sang hình thức Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hằng năm đối với phần diện tích đó” (khoản 3 Điều 30); “đơn vị sự nghiệp công lập lựa chọn hình thức thuê đất theo quy định tại khoản 3 Điều 30 của Luật này” (điểm c khoản 3 Điều 120); đồng thời, theo Điều 9 đất đai gồm nhiều loại khác nhau, trong đó có loại đất “giáo dục và đào tạo” thuộc nhóm đất phi nông nghiệp (điểm d khoản 3) và theo khoản 2 Điều 13 thì đất đai có thể được chuyển mục đích sử dụng khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Chính vì những quy định mới này, nên việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý kinh tế đất cũng như thực hiện quyền sử dụng vốn đất đai tại các cơ sở giáo dục công lập, nhất là trong điều kiện tự chủ hóa các cơ sở giáo dục công lập là thực sự cần thiết.

Hiện nay, ở Việt Nam, cơ chế tự chủ hoàn toàn về tài chính đối với các cơ sở giáo dục công lập đang là một xu thế. Trong hoàn cảnh đó, các cơ sở giáo dục công lập rất cần có một sự “trợ lực” và phải tận dụng tối đa mọi nguồn lực, tiềm năng mà Nhà nước trao cho trong đó có đất đai, cơ sở vật chất, trang thiết bị trong khuôn khổ của pháp luật nhằm khai thác có hiệu quả hơn nữa, nâng cao đời sống, vật chất, tinh thần thúc đẩy sự nghiệp giáo dục, đào tạo phát triển. Trong phạm vi bài viết này, tác giả tiếp cận dưới giác độ phát huy tối đa nguồn lực vô cùng quan trọng là vốn đất đai (đất đai là vốn) góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà nước về kinh tế đất, cũng như thực hiện quyền sử dụng đất đai tại các cơ sở giáo dục công lập trong xu thế tự chủ hoàn toàn về tài chính góp phần đem lại lợi ích cho chính các cơ sở giáo dục công lập và người học.

2. Quản lý hành chính nhà nước về kinh tế đất và thực hiện quyền sử dụng đất tại các cơ sở giáo dục công lập

2.1. Quy định của pháp luật đất đai

Các cơ sở giáo dục công lập (là một loại hình đơn vị sự nghiệp công lập) được xác định là “người sử dụng đất” theo quy định tại khoản 1 Điều 4 Luật Đất đai năm 2024 với tư cách chủ thể là một loại tổ chức trong nước sử dụng đất. Loại đất mà các cơ sở giáo dục công lập đang quản lý, sử dụng trong nhóm đất phi nông nghiệp theo khoản 1 và điểm d khoản 3 Điều 9 Luật Đất đai 2024 và có thể được “chuyển mục đích sử dụng” sang loại đất khác như: Đất nông nghiệp; đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp… khi “được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép” theo quy định tại khoản 2 Điều 13 Luật Đất đai năm 2024. Như vậy, các cơ sở giáo dục công lập có quyền sử dụng đất “giáo dục và đào tạo” như những quy định trước đây và còn có thể sử dụng đồng thời nhiều loại đất với nhiều mục đích khác nhau nếu được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng.

Theo Luật Đất đai năm 2024, các cơ sở giáo dục công lập được xác định tư cách là “người sử dụng đất” nên được hưởng đầy đủ các quyền và nghĩa vụ chung của người sử dụng đất quy định tại Điều 26, Điều 27 và Điều 31; ngoài ra còn có các quyền và nghĩa vụ riêng được quy định tại các điều 32, 33, 34. Tuy nhiên, Nhà nước vẫn là đại diện chủ sở hữu về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai. Hình thức sử dụng đất của các cơ sở giáo dục công lập là thông qua việc Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất (Điều 32) hoặc Nhà nước cho thuê đất có thu tiền sử dụng đất (Điều 33, Điều 34) mà không bàn về việc các cơ sở giáo dục công lập có tự chủ tài chính hay không. Đây là quy định mới của Luật Đất đai năm 2024, giúp các chủ thể sử dụng đất bình đẳng như nhau. Trước đây, Luật Đất đai năm 2013 quy định: Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với các cơ sở giáo dục công lập chưa tự chủ hoàn toàn về tài chính nhằm để xây dựng công trình sự nghiệp. Mặc dù, có thể nói, đây là “ưu ái” đối với các cơ sở giáo dục công lập nhưng trên thực tế lại có hạn chế nhất định trong việc thực hiện quyền sử dụng đất nên cũng chưa thực sự phát huy được “sức mạnh” của nguồn lực đất đai hay nói cách khác là còn hạn chế khả năng của kinh tế đất. Bên cạnh đó, các cơ sở giáo dục công lập dù có sử dụng đất dưới hình thức thuê trả tiền hàng năm hoặc thuê đất mà tiền trả thuê đất có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước thì cũng không được thực hiện đầy đủ quyền sử dụng đất đó. Luật Đất đai năm 2024 đã mở ra một khả năng mới về kinh tế đất như khoản 3 Điều 30 quy định là được phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nếu cơ sở giáo dục công lập mong muốn và phải thực hiện thủ tục hành chính tại các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đồng thời, Luật Đất đai năm 2024 không còn sự phân biệt “nhóm” quyền và nghĩa vụ cụ thể cho từng loại đơn vị mà chỉ quy định quyền và nghĩa vụ chung, quyền và nghĩa vụ cụ thể cho từng loại chủ thể không loại trừ các cơ sở giáo dục công lập, điều này cho thấy được tính minh bạch, công bằng với tất cả các chủ thể sử dụng đất.

2.2. Quản lý hành chính nhà nước về kinh tế đất đối với đất đã giao quyền sử dụng cho các cơ sở giáo dục công lập

Đất đai được xem như một loại “vốn đặc biệt” của các cơ sở giáo dục công lập. Vốn, giống như năng lượng, cũng là “một giá trị đang nằm ngủ”. Đưa vốn vào cuộc sống đòi hỏi phải đi xa hơn việc nhìn các tài sản như chúng đang tồn tại, mà phải suy nghĩ một cách năng động về tiềm năng của chúng[3]. Vốn đất đai của các cơ sở giáo dục công lập đang quản lý, sử dụng được điều chỉnh bởi Luật Đất đai và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017, được sửa đổi, bổ sung năm 2020 và năm 2022 (Luật Quản lý, sử dụng tài sản công). Theo đó, khoản 3 Điều 5 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công quy định: Nhà nước khuyến khích tổ chức, cá nhân trong nước và ngoài nước thực hiện: Đầu tư vốn, khoa học và công nghệ để phát triển tài sản công và hiện đại hóa công tác quản lý tài sản công theo quy định của pháp luật; nhận chuyển giao quyền đầu tư, khai thác hoặc thuê quyền khai thác tài sản công theo quy định của pháp luật; cung cấp dịch vụ về tài sản công theo quy định của pháp luật. Tuy vậy, trong trường hợp quyền sử dụng đất được sử dụng vào mục đích kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết mà tiền thuê đất đã được trả một lần cho cả thời gian thuê không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận thì các cơ sở giáo dục công lập có thể thực hiện các biện pháp nhằm huy động nguồn lực là vốn đất đai. Việc sử dụng vốn đất đai vào mục đích kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết phải bảo đảm tất cả các yêu cầu: Được cơ quan, người có thẩm quyền cho phép; không làm ảnh hưởng đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ sở giáo dục công lập được Nhà nước giao; không làm mất quyền sở hữu về tài sản công; bảo toàn và phát triển vốn, tài sản Nhà nước giao; sử dụng tài sản đúng mục đích được giao, được đầu tư xây dựng, mua sắm; phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của đơn vị; phát huy công suất và hiệu quả sử dụng tài sản; tính đủ khấu hao tài sản cố định, thực hiện đầy đủ nghĩa vụ về thuế, phí, lệ phí và các nghĩa vụ tài chính khác với Nhà nước theo quy định của pháp luật; Nhà nước không cấp kinh phí bảo dưỡng đối với tài sản công chỉ được sử dụng vào mục đích kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết; thực hiện theo cơ chế thị trường và tuân thủ các quy định của pháp luật có liên quan[4].

Mặt khác, Luật Đất đai năm 2024 cũng quy định: “Đối với đất đơn vị sự nghiệp công lập được Nhà nước cho thuê đất thì được phép chủ động khai thác, sử dụng kết hợp đa mục đích theo phương án được cơ quan chủ quản phê duyệt phù hợp với quy định của Luật này và pháp luật có liên quan; trường hợp có đầu tư xây dựng công trình trên đất phải phù hợp với pháp luật về xây dựng. Việc khai thác, sử dụng đất kết hợp đa mục đích phải được hạch toán theo quy định của pháp luật” và “đối với đất do đơn vị sự nghiệp công lập đang sử dụng mà có nhu cầu cho thuê, liên doanh, liên kết với tổ chức kinh tế thì phải có đề án sử dụng tài sản công vào mục đích cho thuê, liên doanh, liên kết được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công” (điểm a, điểm b khoản 2 Điều 34).

Như vậy, việc lập đề án để sử dụng đất đai vào mục đích kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết là phải do cơ quan chủ quản phê duyệt; các cơ sở giáo dục công lập chỉ tổ chức thực hiện theo đề án đã được phê duyệt, có nghĩa vụ cập nhật thông tin việc sử dụng đất đai vào mục đích kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết và thực hiện đầy đủ tất cả các yêu cầu tại Điều 55 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công. Số tiền thu được từ hoạt động kinh doanh, cho thuê, liên doanh, liên kết phải được hạch toán riêng và kế toán đầy đủ theo quy định của pháp luật về kế toán và được quản lý, sử dụng để chi trả các chi phí liên quan, trả nợ vốn vay (nếu có), vốn đã huy động được (nếu có), thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước; phần còn lại được quản lý, sử dụng theo quy định và cần được luật hóa.

2.3. Thực hiện quyền sử dụng đất của các cơ sở giáo dục công lập

Hiện nay, các cơ sở giáo dục công lập đang sử dụng một nguồn vốn là đất đai rất lớn, cả về diện tích, vị trí và giá trị. Tuy nhiên, các cơ sở giáo công lập vẫn chưa phát huy được hết giá trị kinh tế đất, sử dụng đất chưa hiệu quả, thậm chí còn lãng phí do bỏ hoang, chưa khai thác tối đa công năng của đất... Một trong những nguyên nhân của thực trạng này là do các quy định chưa cụ thể của pháp luật đất đai, pháp luật về đầu tư công, quản lý tài sản công, pháp luật về ngân sách nhà nước... cơ sở pháp lý của việc tự chủ nguồn lực về đất đai tại các cơ sở giáo dục công lập hiện nay vẫn còn chưa cụ thể và nằm rải rác trong các văn bản như: Luật Đất đai, Luật Giáo dục nghề nghiệp, Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục, Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, Luật Ngân sách nhà nước, các nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành… Cùng với đó, tâm lý thận trọng, đã quen “bầu sữa ngân sách” nên các cơ sở giáo dục công lập còn chưa thực sự tích cực, chủ động với vấn đề tự chủ hoàn toàn về tài chính, lựa chọn hướng tiếp cận tự chủ từng bước và rất ít quan tâm đến kinh tế đất với tư cách đất đai là một nguồn vốn.

3. Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về kinh tế đất và thực hiện quyền sử dụng đất tại các cơ sở giáo dục công lập trong điều kiện tự chủ hoàn toàn về tài chính

Từ thực trạng tự chủ hoàn toàn về tài chính; quản lý nhà nước, sử dụng vốn đất đai của các cơ sở giáo dục công lập, tác giả đề xuất một số giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về kinh tế đất và thực hiện quyền sử dụng đất tại các cơ sở giáo dục công lập cụ thể như sau:

Một là, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Tài chính, Bộ Tài nguyên và Môi trường cần sớm xây dựng thông tư hướng dẫn cụ thể việc quản lý nhà nước về kinh tế đất, cũng như thực hiện quyền sử dụng đất tại các cơ sở giáo dục công lập trong điều kiện tự chủ hoàn toàn về tài chính phù hợp với quy định của Luật Đất đai năm 2024. Từ đó, vốn đất đai được nhìn nhận với quan niệm “kinh tế đất”, để sớm tổ chức thực hiện quyền sử dụng đất tại các cơ sở giáo dục công lập hiệu quả hơn, giúp hình thành các mô hình liên kết, khai thác, liên doanh với các tổ chức kinh tế trong và ngoài nước.

Hai là, các cơ sở giáo dục công lập cần quan tâm hơn nữa đến việc nâng cao chất lượng, sáng tạo trong quản lý tài sản công, đặc biệt là chủ động thực hiện quyền sử dụng đất đai. Rà soát sửa đổi, bổ sung quy chế quản lý tài chính, tài sản công, đất đai, xác định đúng thẩm quyền, trách nhiệm của từng đơn vị. Củng cố bộ phận tham mưu, tư vấn có chất lượng cho hội đồng trường, hiệu trưởng, người đứng đầu các cơ sở giáo dục công lập trong điều kiện tự chủ hoàn toàn về tài chính để ban hành những quyết định theo đúng quy định của pháp luật về tài chính, tài sản công, đất đai giúp phát huy tối đa giá trị của đất đai với tư cách đất đai là một nguồn vốn.

Ba là, cần tránh việc hành chính hóa các nhiệm vụ được giao, phải có sự tách bạch giữa nhiệm vụ được giao (nếu có) với hoạt động giáo dục và đào tạo mang tính dịch vụ của các cơ sở giáo dục công lập. Ở góc độ hoạt động dịch vụ, cần xem như hoạt động kinh doanh và có tính cạnh tranh nhằm đem lại lợi ích chính đáng cho người học và xã hội. Các đề án sử dụng tài sản công, trong đó có đất đai, rất cần được các cơ quan chủ quản, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quan tâm hướng dẫn; xác định rõ hơn về giá trị của quyền sử dụng đất với khái niệm “kinh tế đất”./.

ThS. Nguyễn Duy Quốc

Phó Hiệu trưởng Trường Cao đẳng Luật miền Nam

[1]. Bài viết này chỉ đề cập đến các cơ sở giáo dục là trường cao đẳng nghề, trung cấp nghề và cơ sở giáo dục đại học công lập.

Khái niệm “kinh tế đất” được hiểu là những vấn đề kinh tế trong các quyết định sử dụng đất nhằm khai thác một cách hợp lý, có hiệu quả nguồn lực đất đai để gia tăng nguồn lợi mang lại từ đất; lượng hóa lợi ích các giá trị kinh tế mang lại từ đất và sử dụng các công cụ kinh tế điều tiết lợi ích một cách phù hợp để một mặt giải quyết hài hòa lợi ích giữa các chủ thể có liên quan trong mối quan hệ về đất đai đồng thời khuyến khích các hoạt động sử dụng đất một cách tiết kiệm, hiệu quả, biến nguồn lực đất đai thành nguồn lực phát triển kinh tế - xã hội; sử dụng các công cụ thị trường để giải quyết các quyền lợi, nghĩa vụ và lợi ích trong các thay đổi quan hệ sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất và quản lý các giao dịch, cung - cầu và giá cả trong thị trường đất đai (xem Sách chuyên khảo: Quản lý kinh tế đất theo cơ chế thị trường ở Việt Nam, GS.TS. Hoàng Văn Cường (chủ biên), Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, tr. 11 - 12).

[2]. Xem điểm a khoản 1 Điều 4 Luật Đất đai năm 2024.

[3]. Hernando de Soto, Bí ẩn của vốn (2023), Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật (xuất bản lần thứ 5), tr. 64.

[4]. Điều 55 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 2 (Số 407), tháng 6/2024)