Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, là cơ sở pháp lý cho toàn bộ các hoạt động xã hội. Đây là phương tiện chủ yếu để thể chế hóa và thực hiện sự lãnh đạo của Đảng, truyền đạt các quyết định quản lý của các cơ quan nhà nước, bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân, đồng thời là cơ sở pháp lý để các chủ thể quản lý nhà nước thực hiện nhiệm vụ quản lý, điều chỉnh có hiệu quả các quan hệ xã hội theo thẩm quyền.

Trong giai đoạn hiện nay, việc xây dựng, ban hành VBQPPL đảm bảo chất lượng cũng như việc tổ chức thực hiện kịp thời, có hiệu quả các VBQPPL sẽ góp phần vào thực hiện mục tiêu của công cuộc đổi mới đất nước, nhằm xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Theo đó, một trong những vấn đề cần lưu ý trong công tác xây dựng cũng như tổ chức thực hiện các VBQPPL chính là đảm bảo thực hiện các nguyên tắc áp dụng VBQPPL. Tại Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định 05 nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm:

“1. Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực.Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực. Trong trường hợp quy định của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trở về trước thì áp dụng theo quy định đó.

2. Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.

3. Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau.

4. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra, trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới.

5. Việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật trong nước không được cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật trong nước và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp”.

Từ thực tiễn công tác xây dựng và thực thi các VBQPPL tại địa phương, tác giả xin đưa ra một số vấn đề cần lưu ý trong việc thực hiện một số nguyên tắc áp dụng VBQPPL như sau:

Thứ nhất, đối với nguyên tắc “văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực”

Thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 45 ngày, kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương; không sớm hơn 10 ngày, kể từ ngày ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; không sớm hơn 07 ngày, kể từ ngày ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã[1].

Như vậy, trên cơ sở quy định về thời điểm có hiệu lực của VBQPPL, trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản, các cơ quan nhà nước có liên quan cần phải xem xét, cân nhắc để xác định thời điểm có hiệu lực của văn bản đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý. Cụ thể, việc xác định khoảng thời gian từ khi văn bản được ban hành hoặc thông qua đến khi văn bản có hiệu lực phải đảm bảo phù hợp với quy định về thời điểm có hiệu lực của VBQPPL, đồng thời đảm bảo thời gian để các cơ quan, tổ chức có liên quan thực hiện hoặc chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho việc thi hành VBQPPL. Đây là một vấn đề quan trọng để đảm bảo việc thực hiện với nguyên tắc “văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực” nhưng trong một số trường hợp xây dựng, ban hành VBQPPL ở chính quyền địa phương, các cơ quan, đơn vị có liên quan thường chưa quan tâm, lưu ý đến vấn đề này. Thông thường, VBQPPL do chính quyền cấp tỉnh ban hành sẽ có hiệu lực sau 10 ngày kể từ ngày ký, vì thế dẫn đến nhiều tình huống lúng túng, vướng mắc trong quá trình áp dụng văn bản vì các cơ quan, đơn vị chưa chuẩn bị kỹ và thực hiện đầy đủ các biện pháp triển khai thực hiện VBQPPL khi văn bản có hiệu lực thi hành.

Thứ hai, đối với nguyên tắc “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn”

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật không có quy định cụ thể về việc xác định “văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn”. Trong quá trình xây dựng và áp dụng pháp luật, việc xác định “văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn” cơ bản dựa trên quy định tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, theo đó, việc xác định thứ bậc hiệu lực của các văn bản trong hệ thống pháp luật trên cơ sở thứ tự trình bày các các văn bản trong hệ thống pháp luật. Theo đó, nguyên lý chung là văn bản được trình bày trước thì có hiệu lực pháp lý cao hơn văn bản trình bày sau, chẳng hạn như: Hiến pháp sẽ có hiệu lực pháp lý cao hơn bộ luật, luật; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có hiệu lực cao hơn Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh… Ngoài ra, việc xác định tính thứ bậc về hiệu lực của VBQPPL còn căn cứ vào quy định tại các văn bản khác ngoài Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, chẳng hạn như: Theo quy định tại khoản 1 Điều 119 Hiến pháp năm 2013 thì “Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất”;…

Tuy nhiên, làm thế nào để xác định “các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề” thực sự không phải là vấn đề đơn giản. Trong quá trình áp dụng pháp luật đôi khi vẫn xảy ra các trường hợp có những luồng quan điểm khác nhau, vậy thì cơ quan nào sẽ có thẩm quyền xác định, hướng dẫn trường hợp các VBQPPL có quy định khác nhau về cùng một vấn đề? Bên cạnh đó, trong một số trường hợp văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn chỉ quy định chung, nội dung quy định cụ thể lại do các văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết các văn bản đó quy định. Trong trường hợp này, thông thường, văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết sẽ phù hợp là căn cứ để áp dụng hơn văn bản quy định chung. Nếu lựa chọn áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn thì không đủ cơ sở pháp lý để giải quyết được các nội dung/vấn đề cần phải giải quyết. Do đó, đôi khi việc áp dụng nguyên tắc này mang tính tương đối. Chẳng hạn như trường hợp sau:

- Khoản 2 Điều 11 Luật Hộ tịch năm 2014 quy định: “2. Cá nhân yêu cầu đăng ký sự kiện hộ tịch khác ngoài quy định tại khoản 1 Điều này, yêu cầu cấp bản sao trích lục hộ tịch phải nộp lệ phí. Bộ Tài chính quy định chi tiết thẩm quyền thu, mức thu, nộp, chế độ quản lý và sử dụng lệ phí hộ tịch”;

- Điều 21 Luật Phí và lệ phí năm 2015 quy định về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh: “1. Quyết định mức thu, miễn, giảm, thu, nộp, quản lý và sử dụng các khoản phí, lệ phí thuộc thẩm quyền. 2. Xem xét, cho ý kiến để Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đề xuất với Chính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ các khoản phí, lệ phí thuộc thẩm quyền”.

- Theo quy định tại Bảng B Danh mục lệ phí của Phụ lục số 01 ban hành kèm theo Luật Phí và lệ phí năm 2015 và khoản 3 Điều 3 Thông số 250/2016/TT-BTC ngày 11/11/2016 của Bộ trưởng Bộ Tài chính hướng dẫn về phí và lệ phí thuộc thẩm quyền quyết định của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì lệ phí hộ tịch thuộc thẩm quyền quyết định của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

- Ngày 14/11/2016, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 281/2016/TT-BTC quy định mức thu, chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí khai thác, sử dụng thông tin trong cơ sở dữ liệu hộ tịch, phí xác nhận có quốc tịch Việt Nam, phí xác nhận là người gốc Việt Nam, lệ phí quốc tịch. Theo đó, Thông tư có nội dung quy định “Phí khai thác, sử dụng thông tin trong cơ sở dữ liệu hộ tịch” đối với cơ quan, tổ chức cá nhân khi nộp hồ sơ yêu cầu khai thác, sử dụng thông tin trong Cơ sở dữ liệu hộ tịch là 8.000 đồng/ bản sao trích lục, sự kiện hộ tịch đã đăng ký.

Như vậy, chưa có rõ ràng và thống nhất trong việc xác định khoản tiền phải nộp cho việc cấp bản sao trích lục hộ tịch là lệ phí (thuộc thẩm quyền quy định của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh) hay phí (thuộc thẩm quyền quy định của Bộ trưởng Bộ Tài chính). Luật Hộ tịch năm 2014 và Luật Phí và lệ phí năm 2015 là hai văn bản có giá trị pháp lý cao hơn Thông tư số 281/2016/TT-BTC, theo đó thì việc xác định khoản tiền phải nộp cho việc cấp bản sao trích lục hộ tịch là lệ phí hộ tịch (thuộc thẩm quyền quy định của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh), trong khi đó, theo quy định tại Thông tư số 281/2016/TT-BTC lại xác định khoản tiền phải nộp cho việc cấp bản sao trích lục hộ tịch là phí khai thác, sử dụng thông tin trong cơ sở dữ liệu hộ tịch. Hiện nay, trên thực tế, có một số địa phương đang lúng túng trong việc xác định khoản tiền phải nộp cho việc cấp bản sao trích lục hộ tịch là lệ phí hộ tịch hay phí khai thác, sử dụng thông tin trong cơ sở dữ liệu hộ tịch. Trong trường hợp này, việc áp dụng nguyên tắc “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn” tại các địa phương cũng chưa thống nhất.

Thứ ba, đối với nguyên tắc “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”

Như đã nêu ở trên, việc xác định “các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề” thực sự không phải là vấn đề đơn giản. Sở dĩ, luật quy định phải áp dụng văn bản được ban hành sau là để đảm bảo các quy phạm pháp luật được chọn để áp dụng phù hợp nhất với các điều kiện thực tế. Tuy nhiên, trên thực tế, có những trường hợp hai văn bản cùng quy định về một vấn đề, trong đó một văn bản quy định một cách chung nhất và một văn bản quy định mang tính chất chuyên sâu trong một lĩnh vực quản lý cụ thể. Trong trường hợp này, thông thường văn bản quy định chuyên sâu phù hợp với điều kiện quản lý đặc thù của từng ngành, từng lĩnh vực hơn văn bản quy định chung. Nếu văn bản chuyên ngành ban hành sau văn bản quy định chung thì việc lựa chọn văn bản chuyên ngành để áp dụng không có gì trái pháp luật, nhưng nếu văn bản chuyên ngành ban hành trước văn bản quy định chung thì lựa chọn văn bản nào để áp dụng là vấn đề khó khăn và tiềm ẩn khả năng áp dụng pháp luật không thống nhất[2].

Bên cạnh đó, hiện nay, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 không quy định nguyên tắc “áp dụng văn bản pháp luật chuyên ngành”, tuy nhiên, tại các văn bản pháp luật khác lại có nội dung quy định về nguyên tắc này, chẳng hạn như, tại khoản 1 Điều 4 Luật Thương mại năm 2005 quy định: “Hoạt động thương mại phải tuân theo Luật Thương mại và pháp luật có liên quan”; Điều 6 Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014 quy định “Các quy định của Bộ luật Dân sự và các luật khác có liên quan đến quan hệ hôn nhân và gia đình được áp dụng đối với quan hệ hôn nhân và gia đình trong trường hợp Luật này không quy định”;…

Do đó, trong thực tiễn áp dụng sẽ không tránh khỏi các trường hợp xung đột, vướng mắc khi áp dụng nguyên tắc “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”.

Hoàn thiện hệ thống pháp luật vừa là mục tiêu và là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu trong giai đoạn hiện nay. Hy vọng rằng, trong thời gian tới, vấn đề “nguyên tắc áp dụng VBQPPL” sẽ được đặt ra để nghiên cứu sâu hơn, từ đó, có những đề xuất, giải pháp, kiến nghị cụ thể hơn để hệ thống pháp luật ngày càng được hoàn thiện.

Lương Thảo

Sở Tư pháp tỉnh Gia Lai

[1] Khoản 1 Điều 151 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

[2] Trích: https://luatduonggia.vn/nguyen-tac-ap-dung-van-ban-quy-pham-phap-luat/.