1. Đặt vấn đề

Hoàn thiện pháp luật phòng, chống tham nhũng trước hết tập trung vào việc xác định đúng hành vi nào là hành vi tham nhũng. Mặc dù, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã xác định cụ thể các hành vi tham nhũng trong khu vực nhà nước (12 hành vi) và hành vi tham nhũng ngoài khu vực nhà nước (03 hành vi). Tuy nhiên, giữa Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và Bộ luật Hình sự năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 2017 (Bộ luật Hình sự năm 2015) chưa có sự thống nhất trong việc xác định hành vi tham nhũng, tội phạm tham nhũng. Ngoài ra, việc xác định các loại trách nhiệm pháp lý với các hành vi tham nhũng còn tồn tại những bất cập nhất định, chưa thực sự phù hợp với thực tiễn. Do đó, việc nghiên cứu, đề xuất giải pháp để thống nhất cách xác định hành vi tham nhũng và xác định các loại trách nhiệm pháp lý tương ứng cho các hành vi đó là thực sự cần thiết trong bối cảnh hiện nay.

2. Khái quát về hành vi tham nhũng

Theo Từ điển tiếng Việt, tham nhũng là lợi dụng quyền hành để nhũng nhiễu dân và lấy của dân[1]. Với cách định nghĩa này, tham nhũng được coi là những hành vi sai trái mà chủ thể thường là cán bộ nhà nước. Ở xã hội hiện đại, hành vi tham nhũng sẽ ngày càng tinh vi hơn, số lượng tài sản mà người tham nhũng chiếm dụng nhiều hơn. Do đó, pháp luật nhiều quốc gia đã sớm có các quy định về xử lý người có hành vi tham nhũng. Pháp luật Việt Nam thời phong kiến cũng ghi nhận những nội dung này. Đặc biệt, sau khi Việt Nam chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (sau năm 1986) thì Đảng và Nhà nước đã lường trước được rằng, một trong những mặt trái khi phát triển kinh tế thị trường là tình trạng tham nhũng có thể phức tạp làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước. Do đó, năm 1998, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Phòng, chống tham nhũng là văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt đầu tiên về phòng, chống tham nhũng. Sau đó, lần lượt là sự ra đời của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 và Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 (đang có hiệu lực thi hành). Sự ra đời của những văn bản quy phạm pháp luật này đã thể hiện sự kiên quyết của Đảng và Nhà nước, đồng thời tạo cơ sở ban đầu trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng.

Trong các văn bản pháp luật về phòng, chống tham nhũng nêu trên thì việc xác định hành vi nào là hành vi tham nhũng luôn được các nhà làm luật quan tâm xác định ngay từ những điều đầu tiên của văn bản. Trải qua khoảng thời gian xây dựng và hoàn thiện, đến nay, khái niệm tham nhũng đã được định nghĩa một cách khái quát hơn. Cụ thể, tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi (Điều 1 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018). Như vậy, tham nhũng là hành vi vi phạm pháp luật có đủ 04 yếu tố cấu thành: Mặt khách quan, mặt chủ quan, chủ thể, khách thể[2]. Tuy nhiên, mỗi nhóm hành vi vi phạm pháp luật sẽ có những đặc trưng riêng và hành vi tham nhũng cũng vậy. Những đặc trưng này là căn cứ để phân loại và xác định mức độ nguy hiểm của hành vi vi phạm pháp luật nói chung, hành vi tham nhũng nói riêng.

- Mặt khách quan của hành vi tham nhũng: Hành vi trái pháp luật luôn phải là hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn. Tức là, nhờ có vị trí công tác, chức vụ, quyền hạn đó mà chủ thể có thể thực hiện được hành vi và ngược lại, nếu không có vị trí công tác, chức vụ, quyền hạn đó thì chủ thể không thể thực hiện được hành vi.

- Mặt chủ quan của hành vi tham nhũng: Chủ thể thực hiện hành vi tham nhũng với lỗi cố ý (có thể là cố ý trực tiếp hoặc cố ý gián tiếp). Động cơ của tham nhũng là vụ lợi, tức là, động lực thúc đẩy chủ thể thực hiện hành vi tham nhũng là những lợi ích của bản thân, gia đình, người thân, người quen... (không phải vì lợi ích công cộng, lợi ích nhân dân). Do đó, trong nhiều trường hợp, chủ thể tham nhũng phải nỗ lực để thực hiện bằng được hành vi nhằm đạt được mục đích đặt ra.

- Chủ thể thực hiện hành vi tham nhũng: Là chủ thể có chức vụ, quyền hạn[3]. Người có chức vụ, quyền hạn ở đây không chỉ bó hẹp trong phạm vi là họ làm lãnh đạo, thủ trưởng ở một cơ quan, đơn vị công lập nào đó mà khái niệm người có chức vụ, quyền hạn cần hiểu theo nghĩa rộng. Thực chất, bất cứ ai trong xã hội mà có một công việc để làm và có thể lợi dụng vị trí công việc đó để vụ lợi thì đều có thể trở thành chủ thể của hành vi tham nhũng.

- Khách thể của hành vi tham nhũng: Hành vi tham nhũng làm sai lệch hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức. Cơ quan nhà nước, tổ chức được thành lập nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ cụ thể nhưng vì chủ thể tham nhũng mà các chức năng đó không còn đúng đắn. Thông qua đó, hành vi tham nhũng gây tổn hại đến lợi ích của Nhà nước, Nhân dân, cá nhân, tổ chức trong xã hội.

3. Quy định pháp luật về xác định hành vi tham nhũng, trách nhiệm pháp lý áp dụng với các hành vi tham nhũng và một số bất cập

3.1. Xác định hành vi tham nhũng

Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 ra đời trong điều kiện Đảng và Nhà nước đang đẩy mạnh đấu tranh phòng, chống tham nhũng. Do đó, nhiều điểm bất cập của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 đã được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn. Một trong những điểm mới của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đó là bổ sung các hành vi tham nhũng ngoài khu vực nhà nước. Do đó, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 không chỉ xác định 12 hành vi tham nhũng trong khu vực nhà nước mà còn bổ sung 03 hành vi tham nhũng ngoài khu vực nhà nước. Cụ thể: (i) Các hành vi tham nhũng trong khu vực nhà nước do người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị khu vực nhà nước thực hiện, bao gồm: Tham ô tài sản; nhận hối lộ; lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản; lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi; lạm quyền trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi; lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng đối với người khác để trục lợi; giả mạo trong công tác vì vụ lợi; đưa hối lộ, môi giới hối lộ để giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc địa phương vì vụ lợi; lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái phép tài sản công vì vụ lợi; nhũng nhiễu vì vụ lợi; không thực hiện, thực hiện không đúng hoặc không đầy đủ nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi; lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi; cản trở, can thiệp trái pháp luật vào việc giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi; (ii) Các hành vi tham nhũng trong khu vực ngoài nhà nước do người có chức vụ, quyền hạn trong doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài nhà nước thực hiện, bao gồm: Tham ô tài sản; nhận hối lộ; đưa hối lộ, môi giới hối lộ để giải quyết công việc của doanh nghiệp, tổ chức mình vì vụ lợi.

Việc mở rộng hành vi tham nhũng như Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 thống nhất với quan điểm, khái niệm tham nhũng nói chung, bởi vì, tham nhũng không chỉ xảy ra trong khu vực nhà nước mà còn xảy ra ở ngoài khu vực nhà nước. Đồng thời, việc mở rộng quy định về hành vi tham nhũng giúp cho quá trình đấu tranh phòng, chống tham nhũng hiệu quả hơn trong điều kiện nền kinh tế thị trường. Bởi vì, từ Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định, nền kinh tế của Việt Nam là nền kinh tế đa thành phần, các thành phần kinh tế bình đẳng trước pháp luật.

Tội phạm tham nhũng được quy định trong Bộ luật Hình sự năm 2015 bao gồm 07 tội như sau: Tội tham ô tài sản (Điều 353); Tội nhận hối lộ (Điều 354); Tội lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản (Điều 355); Tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành công vụ (Điều 356); Tội lạm quyền trong khi thi hành công vụ (Điều 357); Tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng đối với người khác để trục lợi (Điều 358); Tội giả mạo trong công tác (Điều 359). Điều này chứng minh không phải hành vi tham nhũng nào cũng bị truy cứu trách nhiệm hình sự.

Bên cạnh đó, hành vi tham nhũng được xác định trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 có sự khác biệt so với Bộ luật Hình sự năm 2015. Theo đó, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 xác định hành vi “đưa hối lộ, môi giới đưa hối lộ” là hành vi tham nhũng nhưng theo quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015 thì đó là tội phạm khác về chức vụ (không phải tội phạm tham nhũng). Đồng thời, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 xác định hành vi “không thực hiện, thực hiện không đúng hoặc không đầy đủ nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi” là hành vi tham nhũng nhưng Bộ luật Hình sự năm 2015 xác định hành vi “thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng” (có nội hàm tương tự) là tội về chức vụ khác. Có sự khác biệt này là do Bộ luật Hình sự năm 2015 được ban hành tại thời điểm Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 đang có hiệu lực thi hành nên những tội phạm tham nhũng được xác định theo các hành vi tham nhũng trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005. Sự khác biệt này chưa được sửa đổi, bổ sung làm cho việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với các hành vi tham nhũng gặp khó khăn.

Có thể thấy, Bộ luật Hình sự năm 2015 chưa xác định đầy đủ các hành vi tham nhũng, bao gồm: (i) Lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái phép tài sản công vì vụ lợi; (ii) Nhũng nhiễu vì vụ lợi; (iii) Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi; cản trở, can thiệp trái pháp luật vào việc giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi.

3.2. Xác định trách nhiệm pháp lý áp dụng với các hành vi tham nhũng

Khi thực hiện hành vi tham nhũng, chủ thể thực hiện hành vi phải gánh chịu các hậu quả pháp lý bất lợi. Theo đó, người có hành vi tham nhũng thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm phải bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật (khoản 2 Điều 92 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018). Vấn đề xử phạt vi phạm hành chính được quy định tập trung trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), trên cơ sở đó, Chính phủ ban hành các nghị định về xử phạt vi phạm hành chính của từng lĩnh vực cụ thể. Tuy nhiên, hiện nay, chưa có Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi tham nhũng. Do đó, đối với những hành vi tham nhũng chưa nghiêm trọng đến mức bị xử lý hình sự thì không thể xử phạt vi phạm hành chính mà chỉ bị kỷ luật. Tuy nhiên, đối với cán bộ, công chức, viên chức nhà nước thì có thể kỷ luật theo quy định của pháp luật về công chức, viên chức hoặc đối với người lao động thì có thể xử lý kỷ luật theo pháp luật lao động, nhưng nếu chủ thể thực hiện hành vi không thuộc hai trường hợp nêu trên thì khó có thể kỷ luật họ. Trong khi đó, trong cấu thành của nhiều tội phạm tham nhũng có dấu hiệu “đã bị xử lý kỷ luật về hành vi này mà còn vi phạm” (khoản 1 Điều 353, khoản 1 Điều 354, khoản 1 Điều 355, khoản 1 Điều 358 Bộ luật Hình sự năm 2015). Do đó, những quy định về xây dựng trách nhiệm pháp lý cho chủ thể thực hiện hành vi tham nhũng như hiện nay chưa bao quát được hết các trường hợp thực tế.

Ngoài ra, những quy định về kỷ luật chủ thể có hành vi tham nhũng còn nhiều điểm bất cập. Đối với chủ thể là cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, việc kỷ luật vì có quá trình xây dựng và áp dụng pháp luật lâu dài nên chưa có nhiều khó khăn. Tuy nhiên, đối với trường hợp hành vi tham nhũng ngoài khu vực nhà nước thì quá trình xây dựng và áp dụng pháp luật còn mới nên chưa có nhiều tiền lệ. Trong khi đó, Bộ luật Lao động năm 2019 chỉ quy định áp dụng hình thức xử lý kỷ luật sa thải đối với người lao động thực hiện hành vi tham ô tài sản (khoản 1 Điều 125) mà chưa có quy định về xử lý kỷ luật người lao động thực hiện các hành vi tham nhũng khác.

Bên cạnh đó, hiện nay, việc xử lý tài sản tham nhũng cũng rất khó khăn, bởi vì, các quy định về vấn đề này còn nhiều bất cập, như: Chưa có cách hiểu thống nhất về khái niệm tài sản tham nhũng; quy định về xử lý tài sản tham nhũng tại Điều 93 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 chỉ mang tính chất định hướng, chưa có hướng dẫn cụ thể; Luật chưa quy định về chi phí xác minh tài sản tham nhũng; Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 không quy định đặc thù về thu hồi tài sản tham nhũng mà việc thu hồi tài sản tham nhũng được áp dụng như đối với các trường hợp thu hồi tài sản khác; chưa phát huy vai trò của Tòa án nhân dân trong xác minh nguồn gốc của tài sản trong vụ án về tham nhũng, trong khi đó, Tòa án nhân dân là cơ quan ở địa phương sẽ nắm bắt tình hình về tài sản tốt hơn so với các cơ quan nhà nước ở trung ương[4]. Những khó khăn này làm cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền lúng túng trong việc xử lý tài sản tham nhũng. Chính vì vậy, việc giải quyết các vụ án tham nhũng kéo dài, giảm hiệu quả, tạo cơ hội cho chủ thể tham nhũng có thể tẩu tán tài sản.

4. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về xác định hành vi tham nhũng và xây dựng các loại trách nhiệm pháp lý đối với các hành vi tham nhũng

Việc hoàn thiện pháp luật về xác định hành vi tham nhũng và xây dựng các loại trách nhiệm pháp lý đối với các hành vi tham nhũng có ý nghĩa rất lớn cho công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng. Bởi vì, việc xác định chính xác hành vi nào là hành vi tham nhũng là căn cứ ban đầu để quy định trách nhiệm pháp lý và truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể thực hiện hành vi tham nhũng. Tác giả đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về vấn đề này như sau:

- Sửa đổi, bổ sung quy định về các tội phạm tham nhũng trong Bộ luật Hình sự năm 2015 dựa trên cơ sở quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018. Theo đó, hành vi “đưa hối lộ, môi giới đưa hối lộ, môi giới hối lộ để giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc địa phương vì vụ lợi” và hành vi “không thực hiện, thực hiện không đúng hoặc không đầy đủ nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi” được xác định là tội phạm tham nhũng (mà không phải thuộc nhóm tội khác về chức vụ như hiện nay). Ngoài ra, một số hành vi tham nhũng chưa bị coi là tội phạm cần được nghiên cứu để đưa vào Bộ luật Hình sự năm 2015 nhằm phục vụ cho công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng, bao gồm: (i) Lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng trái phép tài sản công vì vụ lợi; (ii) Nhũng nhiễu vì vụ lợi; (iii) Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi; cản trở, can thiệp trái pháp luật vào việc giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi.

- Xây dựng Nghị định xử phạt vi phạm hành chính hành vi tham nhũng, trong đó, nội dung chủ yếu là xác định hành vi tham nhũng bị xử phạt vi phạm hành chính và hình thức xử phạt chính, hình thức xử phạt bổ sung, biện pháp khắc phục hậu quả và thẩm quyền xử phạt với hành vi đó. Việc xây dựng Nghị định về vấn đề này cần phải kết hợp hài hòa với quá trình sửa đổi, bổ sung một số quy định của Bộ luật Hình sự năm 2015. Theo đó, những hành vi tham nhũng có tính chất chưa đủ nghiêm trọng để bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì bị xử phạt vi phạm hành chính. Đồng thời, trong mô tả cấu thành tội phạm tham nhũng cần bổ sung dấu hiệu “đã bị xử lý kỷ luật hoặc xử phạt hành chính về hành vi này mà còn vi phạm”.

- Rà soát, hoàn thiện các quy định về kỷ luật chủ thể có hành vi tham nhũng. Theo đó, cần tập trung hoàn thiện các quy định của Bộ luật Lao động năm 2019 về xử lý kỷ luật người lao động có các hành vi tham nhũng. Theo tác giả, Bộ luật Lao động năm 2019 cần chia các mức độ kỷ luật người lao động dựa trên tính chất, mức độ nghiêm trọng của hành vi tham nhũng. Theo đó, nếu người lao động thực hiện hành vi tham nhũng đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì áp dụng trách nhiệm kỷ luật lao động sa thải. Nếu người lao động thực hiện hành vi tham nhũng mà bị xử phạt hành chính thì áp dụng hình thức xử lý kỷ luật lao động nhẹ hơn (khiển trách; kéo dài thời hạn nâng lương không quá 06 tháng; cách chức).

- Tập trung hoàn thiện các quy định về xử lý tài sản tham nhũng ở các vấn đề sau đây: Thống nhất khái niệm tài sản tham nhũng; cụ thể hóa Điều 93 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018; quy định phí xác minh tài sản tham nhũng do chủ thể tham nhũng phải chịu; xây dựng cơ chế thu hồi tài sản tham nhũng dựa trên đặc thù của loại tài sản này; trao thẩm quyền cho Tòa án nhân dân trong xác minh nguồn gốc của tài sản trong vụ án tham nhũng./.

Nguyễn Thị Bình

Trường Đại học Công nghiệp Hà Nội

[1]. Viện Ngôn ngữ học (2004), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, tr. 910.

[2]. Trường Đại học Luật Hà Nội (2020), Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật, Nxb. Tư pháp, tr. 422 - 426.

[3]. Xem thêm: Khoản 2 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018.

[4]. TS. Nguyễn Thái Cương, TS. Nguyễn Thị Hồng Hạnh, Đặng Quang Huy (2023), Hoàn thiện chế định xử lí tài sản tham nhũng theo Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 06 (478) - tháng 3, tr. 38 - 43.

(Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật Kỳ 1 (Số 406), tháng 6/2024)