Tóm tắt: Bài viết đề cập đến một số tồn tại trong hoạt động giám sát của cử tri đối với Hội đồng nhân dân các cấp trong cơ chế vận hành nguyên tắc tập trung dân chủ ở chính quyền địa phương, qua đó, tác giả đưa ra kiến nghị nhằm tăng cường hoạt động giám sát của cử tri đối với cơ quan dân cử trong thời gian tới.

Abstract: The article is concerned with shortcomings in the supervision activities of voters to people's councils at different levels in the system operating the principle of democratic centralism in local governments, from there, the author makes proposals for strengthening supervision activities of voters to people-voted agencies in the next time.

Trong những năm gần đây, Việt Nam là quốc gia có tỷ lệ tham nhũng ở mức nghiêm trọng với 35/100 điểm, trong đó, xét trên thang điểm từ 0 - 100 của Chỉ số cảm nhận tham nhũng (CPI) thì 0 là rất tham nhũng, 100 là rất trong sạch và Việt Nam chỉ đạt con số 35[1]. Điều này đặt ra câu hỏi, liệu Nhà nước đã làm tròn trách nhiệm của mình đối với nhân dân chưa, hoặc là, liệu mọi người dân có ý thức được trách nhiệm của mình trong việc tham gia các công việc xã hội, cũng như trong việc đòi hỏi Nhà nước thực hiện trách nhiệm của mình hay không? Đối với nền dân chủ đại diện thì việc suy xét trách nhiệm bao hàm trách nhiệm của cả hai phía: (i) Trách nhiệm của cơ quan được ủy thác gồm đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, các cơ quan tư pháp và hành pháp; (ii) Trách nhiệm của từng cá thể trong cộng đồng đối với cơ quan thực hiện quyền lực của mình. Trong đó, trách nhiệm của cá nhân, cơ quan được ủy thác là vô cùng lớn vì khi đã ủy quyền, nhân dân không còn nắm quyền lực công để suy xét đến từng “ngõ ngách”. Nói một cách khác đi, xét về trách nhiệm của Nhà nước với nhân dân, trước tiên phải xét trách nhiệm của cơ quan dân biểu ở địa phương với chính những người bầu ra họ, còn nói đến trách nhiệm của nhân dân phải kể đến trách nhiệm giám sát - một trong những công cụ chính trị cốt lõi để cử tri thực hiện quyền lực của mình trong cơ chế vận hành nguyên tắc tập trung dân chủ ở chính quyền địa phương.

1. Thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong cơ chế vận hành bộ máy nhà nước ở chính quyền địa phương

Xây dựng một Nhà nước dân chủ không thể không kể đến cơ chế vận hành nguyên tắc tập trung dân chủ, chính vì lẽ đó, trong các bản Hiến pháp và các văn bản luật, nguyên tắc này đều được nhấn mạnh “Nhà nước tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ”, “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Trong tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước ở địa phương, sự vận hành nguyên tắc này được biểu hiện ở nhiều khía cạnh khác nhau dẫn đến có không ít cách hiểu khác nhau ở nhiều góc độ. Tuy nhiên, ở giới hạn chung nhất, nguyên tắc này được biểu hiện ở các nội dung sau:

- Quyền lực nhà nước là thống nhất: Quyền lực này phải được thiết lập từ nhân dân và thuộc về nhân dân, ở đây, quyền lực không phải là công cụ của Nhà nước thực hiện sự quản lý mà quyền lực này phải đứng trên Nhà nước và phụng sự cho lợi ích của nhân dân. Để quản lý xã hội, nhân dân ủy quyền việc thực hiện quyền lực này cho các cơ quan nhà nước. Để tránh lạm quyền, các cơ quan nhà nước phải có sự kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện các quyền hành pháp và tư pháp. Ở chính quyền địa phương, quyền lực này được trao cho Hội đồng nhân dân các cấp, vì vậy, sự thống nhất về mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp cũng là nền tảng cho sự thống nhất quyền lực nhà nước ở địa phương.

- Thực hiện nền dân chủ đại diện: Hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước phải do nhân dân trực tiếp bầu ra theo bốn nguyên tắc: Phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín trên cơ sở dân chủ và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Ở địa phương, Hội đồng nhân dân thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước phải liên hệ chặt chẽ với nhân dân, nói lên tiếng nói và nguyện vọng của nhân dân, chịu sự giám sát chặt chẽ của nhân dân. Nếu không còn được sự tín nhiệm của nhân dân thì đại biểu dân cử có thể bị bãi nhiệm.

- Chức năng giám sát: Để thực hiện nền dân chủ thì yêu cầu đầu tiên là phải thực hiện tốt chức năng giám sát, chức năng này phải được thực hiện 02 chiều:

(i) Giám sát trực tiếp: Theo đó, cơ quan đại diện ở chính quyền địa phương là Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Vì vậy, đối với hệ thống cơ quan này, nhân dân phải giám sát một cách trực tiếp thông qua các hoạt động như bầu cử, bãi nhiệm thường trực Hội đồng nhân dân, hoạt động tiếp xúc cử tri, chế độ báo cáo trước cử tri. Trong giai đoạn hiện nay, với sự bùng nổ của công nghệ thông tin và mạng xã hội, các hoạt động từ công vụ đến riêng tư của các địa biểu đều có thể bị giám sát chặt chẽ.

(ii) Giám sát gián tiếp: Ở nền dân chủ đại diện, nhân dân khó có thể trực tiếp yêu cầu các cơ quan hành pháp hay tư pháp đứng ra giải trình hay làm rõ các vấn đề thắc mắc bất cứ lúc nào vì nhân dân không nắm quyền lực công để có thể sâu sát hết mọi vấn đề trong hoạt động quản lý hoặc nếu có thể thì các cơ quan này cũng không có đủ thời gian để tiếp dân. Vì vậy, để giám sát Ủy ban nhân dân và hệ thống cơ quan tư pháp, nhân dân có thể thông qua cơ quan đại diện của mình là Hội đồng nhân dân các cấp với các hoạt động bầu cử, bổ nhiệm, các phiên điều trần, chất vấn, trả lời chất vấn hoặc thông qua các tổ chức xã hội của mình như Mặt trận Tổ quốc, Hiệp hội Người tiêu dùng…

Như vậy, trong nền dân chủ, việc thực hiện chức năng giám sát của cử tri đối với các đại biểu dân cử là vấn đề quan trọng nhằm phát huy hiệu quả nhất nguyên tắc tập trung dân chủ trong sự vận hành các cơ quan nhà nước.

2. Những tồn tại trong hoạt động giám sát của cử tri đối với Hội đồng nhân dân các cấp

Trong cơ chế vận hành nguyên tắc tập trung dân chủ ở chính quyền địa phương, chức năng giám sát có vai trò đặc biệt quan trọng vì đó là cách thức để người dân có thể làm chủ thông qua việc kiểm soát quyền lực của các cơ quan nhà nước. Đối với Hội đồng nhân dân các cấp, cơ quan đại diện của nhân dân thì vấn đề này càng được chú trọng xem xét. Như đã nói ở trên, để phát huy tốt vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp, cử tri cần thực hiện chức năng này như là một trách nhiệm thường xuyên và thực hiện qua 02 chiều. Trong đó, có giám sát trực tiếp chính cơ quan dân cử do mình bầu ra. Việc giám sát này được thực hiện thông qua các hoạt động sau:

Thứ nhất, hoạt động bầu cử

Quy trình bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp được quy định chặt chẽ trong Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015, việc bầu cử Hội đồng nhân dân các cấp qua 03 lần hiệp thương trước khi tiến hành bầu cử theo hình thức bỏ phiếu. Ở các lần hiệp thương, Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc các cấp tổ chức lấy ý kiến nhận xét và tín nhiệm của cử tri nơi cư trú đối với người ứng cử đại biểu Hội đồng nhân dân, lấy ý kiến nhận xét và tín nhiệm cử tri nơi làm việc (nếu có) đối với người tự ứng cử. Quy trình này xét dưới góc độ “quy phạm” mang tính khả thi cao và đảm bảo tính dân chủ, có thể qua đó người dân lựa chọn được đại biểu ưu tú đại diện cho nguyện vọng của mình, đồng thời, việc bầu cử cũng diễn ra thuận lợi, đúng tiến độ. Tuy nhiên, thực tế quy trình này chỉ phù hợp với bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã, cấp huyện, đối với Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thì không đảm bảo. Điều này xuất phát từ chế độ tiếp cận thông tin ở nước ta: (i) Trước kỳ bầu cử, cử tri không nhận được hay nắm bắt được nhiều các thông tin về hoạt động của người ứng cử, hầu hết đều tóm tắt sơ lược quá trình học tập, làm việc của các đại biểu trong khi điều mà cử tri quan tâm là đại biểu của mình làm việc hàng ngày như thế nào, họ đã làm được gì có lợi cho nhân dân, những cống hiến của họ, về tư cách đạo đức, tác phong chuyên nghiệp... Sau khi đã lựa chọn được người đại diện, thông thường các đại biểu sẽ đưa ra những sách lược đối với vấn đề hiện tại của địa phương, tuy nhiên, trong suốt nhiệm kỳ của các đại biểu, việc cử tri theo dõi việc thực hiện các chính sách đã nói rất hạn chế, thậm chí là không quan tâm. Vì người dân không quan tâm và việc tiếp cận thông tin về đại biểu không rộng rãi nên cử tri cũng không thể xác định được vấn đề nào đại biểu đã thực hiện, vấn đề nào thực hiện chưa tốt, thậm chí là vi phạm hoặc có dấu hiệu phạm tội. Vì vậy, việc bãi nhiệm các đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp do sức ép từ cử tri khi các đại biểu vi phạm là điều rất hiếm ở các địa phương. Cũng từ lý do đó, hoạt động bầu cử - một hình thức biểu hiện của nguyên tắc tập trung dân chủ lại trở nên hình thức, coi trọng tiến độ và phụ thuộc phần lớn qua các lần hiệp thương.

Thứ hai, hoạt động tiếp xúc cử tri

Được xem là cầu nối giữa nhân dân với chính quyền, tiếp xúc cử tri là hoạt động đặc trưng, mang tính bắt buộc đối với đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp. Thông qua hoạt động đặc thù này, đại biểu dân cử nắm bắt tâm tư, nguyện vọng của nhân dân và thực hiện chức năng làm cầu nối giữa lòng dân với hoạt động của các cấp chính quyền. Hoạt động này còn được hiểu là hoạt động chất vấn, trả lời chất của cử tri trước những vấn đề công dân còn thắc mắc, kiến nghị. Đây là hoạt động rất thiết thực được tổ chức trước và sau mỗi kỳ họp Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc các cấp đều phối hợp với Đoàn đại biểu Hội đồng nhân dân cấp đó tổ chức các cuộc tiếp xúc cử tri. Thành phần tham dự trong các cuộc tiếp xúc cử tri bao gồm đại diện cấp ủy Đảng, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức thành viên của Mặt trận; cử tri thuộc các cơ quan, đơn vị, cơ sở sản xuất, kinh doanh và cử tri ở các đơn vị hành chính tương ứng. Đây được xem là một phương thức giám sát quan trọng của cử tri đối với đại biểu của mình nhưng cũng bộc lộ nhiều bất cập trong quá trình thực hiện, cụ thể:

- Hầu hết các ý kiến của cử tri thường liên quan đến vấn đề quản lý nhà nước trong các lĩnh vực đất đai như thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất, vấn đề ô nhiễm môi trường và đền bù thiệt hại do ô nhiễm môi trường, giải phóng mặt bằng, về trách nhiệm của các cơ quan chức năng trước những sai phạm và nhiều những vấn đề trong quản lý nhà nước do báo chí đưa tin. Tuy nhiên, tại các buổi tiếp xúc cử tri ở một số các tỉnh, thành, đại diện của các cơ quan này như Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận, huyện, thành phố không tham gia tiếp xúc mà thường chỉ cử người đại diện tham gia trong khi những người đại diện không trực tiếp tham gia giải quyết sự việc nên việc chất vấn và trả lời chất vấn không đạt hiệu quả. Trước tình trạng này, Hội đồng nhân dân chỉ có thể ghi nhận và chuyển tới các cơ quan liên quan mà không thể giải quyết rõ ràng tại buổi tiếp xúc.

- Thực tế ở nhiều cuộc tiếp xúc cử tri, người tham dự chủ yếu là đại diện của các tổ chức, đoàn thể địa phương; rất ít, thậm chí có hội nghị không có cử tri là công dân đang sống và làm việc tại các địa bàn dân cư, các đơn vị cơ sở. Nguyên nhân một phần là do công tác thông tin, tuyên truyền của chính quyền cơ sở chưa tốt; một phần là do chất lượng thực sự của các hội nghị tiếp xúc cử tri chưa cao.

Ở Việt Nam, mỗi năm có khoảng bốn lần đại biểu tiếp xúc cử tri. Trong một nền dân chủ đại diện, việc giám sát của cử tri đối với đại biểu là chức năng quan trọng nhất, cũng vì thế mà hoạt động tiếp xúc cử tri cũng rất quan trọng. Tuy nhiên, với bốn lần tiếp xúc là quá ít để công dân có thể kiến nghị tất cả các vấn đề còn thắc mắc, có những sự việc xảy ra rất nghiêm trọng nhưng đến thời điểm tiếp xúc cử tri thì đã quá lâu, không còn đủ “nóng” để cử tri “gây sức ép” lên chính quyền và tính đến vấn đề trách nhiệm của các cá nhân vi phạm.

Thứ ba, hoạt động của các cơ quan báo chí

Trong những năm trở lại đây, báo chí là kênh thông tin tích cực nhất cho hoạt động giám sát của cử tri với bộ máy nhà nước. Việc tạo điều kiện tối đa cho các cơ quan báo chí tiếp cận thông tin đối với Hội đồng nhân dân các cấp là rất quan trọng và cần thiết. Tuy nhiên, ở Việt Nam, trước khi có Luật Tiếp cận thông tin thì giao diện tiếp cận thông tin từ chính quyền tới người dân đã phần nào hạn chế, giảm khả năng giám sát của cử tri đối với các đại biểu. Đến 01/7/2018, Luật Tiếp cận thông tin mới chính thức áp dụng - một đạo luật lẽ ra cần phải được xây dựng sớm hơn.

Thứ tư, thông qua các tổ chức xã hội

Ở Việt Nam, có rất nhiều các tổ chức xã hội như: Hội Liên hiệp Phụ nữ, Hội Nông dân, Đoàn Thanh niên, Hiệp hội Người tiêu dùng, Hiệp hội các doanh nghiệp vừa và nhỏ… Đây là các tổ chức xã hội rất quan trọng trong việc giám sát các cơ quan nhà nước nói chung và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nói riêng. Ở mỗi địa phương đều có các tổ chức chính trị - xã hội tương ứng và đều mang sứ mệnh là bảo vệ quyền lợi cho các thành viên trong hội. Vấn đề đặt ra ở đây là, có bao nhiêu vấn đề cử tri thắc mắc, bức xúc yêu cầu các tổ chức xã hội thay mình giải quyết? Ví dụ như, người dân đều bức xúc với vấn đề vệ sinh an toàn thực phẩm nhưng ngoài việc tự phòng tránh thì không có yêu cầu đến bất kỳ tổ chức nào, hoặc vấn đề cải cách giáo dục trong những năm gần đây không theo quỹ đạo nào dẫn đến những bức xúc trong dư luận nhưng cử tri ngoài việc đợi đến các kỳ tiếp xúc cử tri hoặc phản ánh qua báo chí thì không biết phải yêu cầu đến tổ chức xã hội nào để thắc mắc. Vì vậy, dưới góc độ giám sát, các tổ chức xã hội vẫn chưa phát huy được vai trò như trong tiêu chí thành lập.

3. Một số kiến nghị nhằm tăng cường hoạt động giám sát của cử tri đối với cơ quan dân cử

Đối với nền dân chủ đại diện, hoạt động giám sát của cử tri đối với các cơ quan dân cử không phát huy được hiệu quả thì đó không thể là nền dân chủ đại diện đúng nghĩa. Vì vậy, để tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của cử tri đối với các cơ quan dân cử, cần chú trọng một số vấn đề như sau:

Một là, tạo điều kiện tối ưu để cử tri có thể tiếp cận thông tin của các đại biểu. Như đã nói ở trên, việc cử tri thiếu thông tin về các đại biểu dẫn đến tình trạng bầu cử và giám sát người trúng cử không đạt hiệu quả. Vì vậy, việc công khai các hoạt động của các đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân cấp huyện trên trang điện tử của các cơ quan này cũng như tạo cơ chế linh hoạt, cởi mở cho phép báo chí có quyền tiếp cận thông tin là rất cần thiết. Trong thời kỳ của Cuộc cách mạng công nghiệp 4.0, thì việc các chính khách hoặc các đại biểu sử dụng các tài khoản trên mạng xã hội cũng là một hình thức công bố thông tin, vừa là kênh để cử tri có thể giám sát hoạt động của họ thông qua cách phản ứng trước các vấn đề của các đại biểu, đồng thời, các đại biểu cũng có thể giải đáp các thắc mắc của cử tri một cách linh hoạt.

Hai là, các tỉnh, thành cần xây dựng cơ chế rõ ràng trong vấn đề tiếp xúc cử tri, đặc biệt là nhóm các đại biểu tham gia tiếp xúc cử tri ở cấp tỉnh và cấp huyện. Mở rộng đối tượng tham gia tiếp xúc từ phía chính quyền, đồng thời, cần có cơ chế bắt buộc tham gia chất vấn và điều trần đối với người đứng đầu các cơ quan quản lý nhà nước trong các lần tiếp xúc cử tri, đặc biệt là những vấn đề do các cơ quan này trực tiếp xử lý.

Ba là, cần có quy định cụ thể trong việc ủy quyền tham gia tiếp xúc cử tri. Việc tiếp xúc cử tri không phải là một hoạt động thường xuyên nhưng lại rất cần thiết bởi “dân chủ không nằm ở quyền năng to lớn của đại biểu mà ở chế độ trách nhiệm của đại biểu trước cử tri”[2]. Tiếp xúc cử tri nhằm để giải trình và xem rõ trách nhiệm. Có những vấn đề dân thắc mắc, kiến nghị nhưng những vấn đề không do cơ quan dân cử phụ trách mà thuộc thẩm quyền xử lý của Ủy ban nhân dân, các sở, ban, ngành thì cần có sự tham gia của người đứng đầu để giải đáp những vấn đề liên quan vì đây là đơn vị trực tiếp xử lý vấn đề, không thể ủy quyền giải trình cho bất kỳ cá nhân nào khác. Có ý kiến cho rằng, cử tri có thể trình bày kiến nghị của mình với các đại biểu, đại biểu ghi nhận và sẽ giải đáp sau khi đã chất vấn các nhà chức trách. Tuy nhiên, vấn đề này thường không được giải đáp ổn thỏa, cử tri cần được đối chất để hiểu cặn kẽ chứ không hẳn cần một biên bản trình bày để kết thúc vấn đề.

Bốn là, cần tăng cường hoạt động tiếp xúc cử tri. Ở nước ta, tiếp xúc cử tri hàng năm thường được tổ chức khoảng 04 lần và phạm vi thường rất hẹp. Trong tác phẩm đầu tay của mình, TS. Nguyễn Sỹ Dũng thông tin rằng, có đại biểu ở Lạng Sơn đã hơn 90 tuổi và đã qua 12 lần đi bầu cử đại biểu Quốc hội nhưng lần đầu nhìn thấy đại biểu bằng da bằng thịt3. Như vậy, ngoài việc tăng cường tần số tiếp xúc, trước mỗi lần tiếp xúc cử tri cần thông tin rộng rãi, bởi lẽ có những cử tri ở vùng sâu, vùng xa không nắm bắt kịp thông tin.

Khi lựa chọn xây dựng nhà nước dân chủ, dù là ở giai đoạn nào, Việt Nam đều cố gắng phấn đấu trở thành một quốc gia hạnh phúc trước khi là một quốc gia hùng mạnh. Một quốc gia hạnh phúc hiểu một cách đơn giản là người dân cảm thấy hài lòng với những gì Nhà nước đang làm cho chính họ. Đó cũng là lúc Nhà nước sử dụng quyền lực của nhân dân và hoàn thành tốt sứ mệnh do dân và vì dân. Ở giai đoạn hiện nay, khi thế giới bước sang thời đại 4.0, vai trò của nhân dân ngày càng được bảo vệ không những bởi chính Nhà nước mà còn từ chính bản thân mỗi công dân. Trong tương lai không xa, khi đất nước dần chuyển mình theo chiều hướng tích cực thì hoạt động giám sát của cử tri với bộ máy công quyền sẽ là hoạt động mang tính chuyên nghiệp của mỗi cử tri.

ThS. Đặng Thị Hà

Đại học Luật thuộc Đại học Huế