Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là một chế định pháp luật quan trọng, bởi việc xác định thời hiệu khởi kiện là căn cứ tiên quyết để xác định chủ thể bị tác động bởi các khiếu kiện có còn hay không quyền khởi kiện, yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời, việc xác định đúng thời hiệu khởi kiện cũng có ý nghĩa quan trọng trong hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính của Tòa án. Tuy nhiên, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế liên quan đến quy định này cần được bổ sung và hoàn thiện, nhằm bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Trên cơ sở nghiên cứu quy định của pháp luật Việt Nam và pháp luật của một số quốc gia trên thế giới, tác giả đưa ra những giá trị, kinh nghiệm tham khảo cho Việt Nam trong việc xây dựng chế định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính.

1. Quy định của pháp luật Việt Nam về thời hiệu khởi kiện

Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà chủ thể được quyền khởi kiện đề nghị Tòa án giải quyết yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm, nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện, việc xác định đúng thời hiệu khởi kiện là một trong các yếu tố tiên quyết để xác định yêu cầu khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức có được Tòa án có thẩm quyền chấp nhận thụ lý, giải quyết hay không. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã dành riêng Điều 116 để quy định về thời hiệu khởi kiện. Ngoài ra, còn có một số điều luật có liên quan đến thời hiệu khởi kiện được quy định tại một số chương khác nhau của Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

Thứ nhất, về thời hạn được quyền khởi kiện:

Hiện nay, thời hạn được quyền khởi kiện được quy định tại khoản 2, khoản 3 Điều 116 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Pháp luật tố tụng hành chính hiện hành đặt ra thời hạn khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong từng trường hợp cụ thể có mức chung là 01 năm. Đối với danh sách cử tri là 05 ngày và 30 ngày đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước.

Với quyết định hành chính, hiện nay có hai phương thức để cá nhân, cơ quan, tổ chức có thể bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi không đồng ý với quyết định này, đó là khiếu nại hành chính hoặc khởi kiện ra Tòa án. Trong trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức lựa chọn khiếu nại trước khi khởi kiện ra Tòa án thì pháp luật tố tụng hành chính và pháp luật khiếu nại có quy định: Khi không đồng ý với quyết định hành chính, người dân sẽ có hai lần khiếu nại là khiếu nại lần đầu và khiếu nại lần hai. Nếu khiếu nại lần đầu thì sẽ có hai trường hợp là có thể có quyết định giải quyết khiếu nại nhưng cá nhân, cơ quan, tổ chức không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại đó hoặc khi hết thời hạn giải quyết khiếu nại nhưng không được giải quyết. Lúc này, cá nhân, cơ quan, tổ chức sẽ tiếp tục lựa chọn phương thức tiếp theo là khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện. Nếu chọn khiếu nại lần hai mà không khởi kiện thì cũng có hai khả năng tương tự là đã được giải quyết khiếu nại mà không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại đó hoặc hết hạn giải quyết khiếu nại nhưng không được giải quyết thì cuối cùng mới đưa ra khởi kiện.

Thứ hai, về cách thức xác định thời hiệu khởi kiện:

Việc xác định thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, vì chỉ khi xác định chính xác thời hiệu khởi kiện thì mới có căn cứ để xem xét là người khởi kiện có hay không có quyền khởi kiện, tránh những trường hợp xác định sai thời hiệu khởi kiện dẫn đến việc thụ lý và giải quyết vụ án hành chính không đúng quy định của pháp luật.

Khoản 5 Điều 116 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Các quy định của Bộ luật Dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu được áp dụng trong tố tụng hành chính”, dẫn chiếu đến Điều 151 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định về cách tính thời hiệu thì “thời hiệu được tính từ thời điểm bắt đầu ngày đầu tiên của thời hiệu và chấm dứt tại thời điểm kết thúc ngày cuối cùng của thời hiệu”; đồng thời, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính cũng sẽ được tính liên tục, kể cả ngày nghỉ và ngày lễ, trong trường hợp ngày cuối cùng rơi vào ngày nghỉ, ngày lễ thì thời hiệu sẽ được tính vào ngày tiếp theo ngày nghỉ, ngày lễ đó.

Riêng với quyết định hành chính, trong những trường hợp khác nhau thì thời hiệu khởi kiện sẽ được chia làm hai trường hợp: Cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện việc khiếu nại trước khi khởi kiện và cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện ngay ra Tòa án mà không qua việc khiếu nại. Đối với trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức trực tiếp khởi kiện ra Tòa án đối với quyết định hành chính thì người khởi kiện phải khởi kiện trong thời hạn 01 năm, kể từ ngày nhận được, biết được quyết định hành chính xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Còn trong trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại trước khi khởi kiện thì có hai trường hợp: (i) Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện sẽ là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai; (ii) Thời hiệu khởi kiện vẫn là 01 năm nhưng tính từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại.

Thứ ba, các trường hợp không được tính vào thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính:

Theo quy định tại khoản 4 Điều 116 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, “trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định tại điểm a và điểm b khoản 2 Điều này thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện”. Như vậy, thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính sẽ tạm ngưng, không tính thời hiệu khi có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan xảy ra trong thời hạn khởi kiện mà pháp luật quy định, sau đó thời hiệu khởi kiện sẽ được tiếp tục tính lại, kể từ khi sự kiện làm gián đoạn thời hiệu khởi kiện chấm dứt. Ngoài ra, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã ghi nhận hai khái niệm trở ngại khách quan và sự kiện bất khả kháng tại khoản 13, khoản 14 Điều 3.

2. Pháp luật của một số quốc gia trên thế giới quy định về thời hiệu khởi kiện và giá trị tham khảo cho pháp luật Việt Nam

2.1. Thời hiệu khởi kiện theo quy định của pháp luật một số nước trên thế giới

2.1.1. Cộng hòa Pháp

Lĩnh vực xét xử hành chính ở Cộng hòa Pháp đã tồn tại gần 200 năm nay, do vậy, việc tìm hiểu, nghiên cứu pháp luật nước Pháp trong lĩnh vực này để tiếp thu có chọn lọc những điểm tiến bộ, góp phần hoàn thiện khung pháp lý cho pháp luật Việt Nam là điều cần thiết.

Pháp luật Cộng hòa Pháp quy định về thời hiệu khởi kiện tại Bộ luật về tư pháp hành chính, cụ thể ở Điều R.421-1 được hiểu là về nguyên tắc, thời hạn khởi kiện đối với quyết định hành chính là hai tháng kể từ ngày thông báo hoặc công bố quyết định đó. Bên cạnh đó, Tạp chí Chính thức của Cộng hòa Pháp ghi nhận việc bên thứ ba có thể khởi kiện đối với một số vụ việc như quyết định liên quan đến việc tuyển dụng, giữ chức vụ của công chức, viên chức, thẩm phán, thành viên của các lực lượng vũ trang; quyết định do Bộ trưởng Bộ Kinh tế thực hiện trong lĩnh vực cạnh tranh; quyết định được ban hành bởi các cơ quan hành chính độc lập hoặc các cơ quan công quyền độc lập với tư cách pháp nhân… Đồng thời, căn cứ Điều R.421-2 Bộ luật về tư pháp hành chính, nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức muốn khởi kiện (khiếu nại) lại quyết định ngầm này thì các bên liên quan sẽ có một khoảng thời gian là hai tháng kể từ ngày hết thời hạn nêu trên. Trường hợp một quyết định bác bỏ khiếu nại rõ ràng được đưa ra trong khoảng thời gian hai tháng này, thời gian được quyền khởi kiện bắt đầu tính lại từ thời điểm nhận được hoặc biết được quyết định bác bỏ khiếu nại trên.

Như vậy, về cơ bản, mốc thời hạn khởi kiện quyết định hành chính mà pháp luật Cộng hòa Pháp đặt ra là hai tháng, tuy nhiên, trong một số trường hợp đặc biệt, thời hiệu khởi kiện đối với một số quyết định nhất định có thể có thời hạn dài hơn hai tháng, vì vậy, tại Điều R.421-4 Bộ luật về tư pháp hành chính quy định: “Các quy định của các điều từ R.421-1 đến R.421-3 không vi phạm các quy định pháp luật đã đặt ra các giới hạn thời gian khởi kiện đặc biệt có độ dài khác nhau”. Ví dụ: Theo Điều R.198-1 và Điều R.199-1 của chính sách thủ tục thuế, trường hợp cơ quan thuế giữ im lặng về đơn khiếu nại trong sáu tháng, người nộp thuế có thể gửi đơn khởi kiện đến Tòa án hành chính.

Mặt khác, Điều R.421-5 quy định: “Thời hạn khiếu nại quyết định hành chính chỉ có giá trị ràng buộc nếu chúng được đề cập cùng với các phương thức và thời hạn khiếu nại trong thông báo về quyết định đó”, điều này có thể được hiểu là trong các vụ kiện theo luật thông thường, các giới hạn thời gian và phương thức khiếu nại chỉ có hiệu lực thi hành nếu chúng đã được đề cập hợp lệ trong quyết định hành chính đó.

2.1.2. Hoa Kỳ

Pháp luật Hoa Kỳ thuộc hệ thống Common Law (hệ thống thông luật). Một trong những đặc điểm cơ bản của hệ thống pháp luật này là không có sự phân chia rõ ràng giữa lĩnh vực luật công và luật tư, do đó, các tranh chấp hành chính cũng không được xác định rõ là phát sinh trong lĩnh vực nào. Thủ tục tố tụng để giải quyết các tranh chấp hành chính cũng là thủ tục tố tụng dân sự.

Luật Thủ tục hành chính năm 1946 có quy định tại Điều 10 cụ thể như sau: Bất kỳ ai bị xâm hại trái luật bởi hoạt động của một cơ quan, hoặc bị ảnh hưởng bất lợi hoặc bị ảnh hưởng bởi hành động đó theo quy định bất kỳ đạo luật có liên quan nào, sẽ được xem xét tư pháp. Theo đó, bất kỳ cá nhân, cơ quan, tổ chức nào cũng có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án xem xét lại các quyết định hành chính nếu quyết định đó xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Tuy vậy, đạo luật này lại không đề cập đến thời hiệu khởi kiện là bao lâu, bởi lẽ, thủ tục tố tụng giải quyết các tranh chấp hành chính và thủ tục tố tụng dân sự là như nhau, theo đó, thủ tục tố tụng để giải quyết các tranh chấp này cũng là thủ tục tố tụng dân sự. Không thể nói chính xác thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung, thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính nói riêng là khoảng thời gian cụ thể nào vì nó phụ thuộc vào bản chất của vụ việc và pháp luật của từng bang hay pháp luật liên bang, nhưng thường thì có ít nhất 60 ngày để gửi khiếu nại hành chính và nếu (như thường lệ) cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại từ chối đơn khiếu nại thì đồng thời sẽ thông báo cho người khiếu nại cần phải nộp đơn kiện lên tòa án trong bao lâu[1].

Một điểm nổi bật ở pháp luật Hoa Kỳ là thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính kể cả tại cơ quan tư pháp hành chính độc lập đều khá gọn nhẹ. Trong nhiều trường hợp, Tòa án mở phiên xét xử qua điện thoại hoặc camera mà không nhất thiết phải có mặt các bên đương sự. Các bên vẫn được đưa ra lập luận, chứng cứ của mình dưới sự điều khiển của chủ tọa phiên tòa. Đây là một quy định rất phù hợp và tiến bộ trong việc thích ứng với hoàn cảnh dịch bệnh, vừa tạo sự thuận lợi cho các bên đương sự, vừa đơn giản, nhanh chóng, dễ thực hiện, do đó, cần tham khảo ưu điểm này trong thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính góp phần bảo đảm tính hiệu quả, ổn định cho cơ sở lý luận cũng như thực tiễn khi quy định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính theo pháp luật Việt Nam.

2.1.3. Trung Quốc

Về cơ cấu tổ chức của hệ thống Tòa án, Trung Quốc không lựa chọn mô hình nhất hệ tài phán hay lưỡng hệ tài phán giống như Hoa Kỳ hay Pháp mà lựa chọn giải pháp trung gian, cụ thể là Tòa án hành chính không được tổ chức thành hệ thống độc lập mà được tổ chức thành Tòa chuyên trách về xét xử các tranh chấp hành chính (Tòa hành chính) nằm trong cơ cấu Tòa án nhân dân.

Điều 11, Điều 12 Luật Tố tụng hành chính của nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa năm 1989 quy định: Tòa án chỉ thụ lý khởi kiện đối với các hành vi hành chính được liệt kê; việc thụ lý và xét xử về quyết định cá biệt của một cơ quan hành chính là bất hợp pháp[2]. Do đó, sẽ không phát sinh vấn đề thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính ở giai đoạn này.

Điều 45, Điều 46 Luật Tố tụng hành chính Trung Quốc quy định về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung và quyết định hành chính nói riêng được diễn giải như sau: Nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện ra Tòa án trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại. Khi quá thời hạn mà cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại không ra quyết định giải quyết khiếu nại thì người khởi kiện có quyền khởi kiện ra Tòa án trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại. Đối với trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức trực tiếp khởi kiện đến Tòa án thì phải khởi kiện trong thời hạn sáu tháng, kể từ ngày biết hoặc lẽ ra phải biết về quyết định hành chính đã được thực hiện.

Như vậy, pháp luật Trung Quốc quy định thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính có một số điểm khác biệt như có nhiều mốc thời hạn khởi kiện (15 ngày, 06 tháng) tùy theo các trường hợp khác nhau và khoảng thời gian này ngắn hơn nhiều so với quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 của Việt Nam (01 năm). Tuy vậy, pháp luật tố tụng hành chính hai nước lại có nhiều điểm tương đồng như thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính trong những trường hợp khác nhau thì có cách tính khác nhau và cá nhân, cơ quan, tổ chức không được phép đồng thời vừa khiếu nại vừa khởi kiện ra Tòa án[3]. Một điểm tương đồng nữa được thể hiện ở Điều 48 Luật Tố tụng hành chính Trung Quốc đó là quy định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính nói chung và quyết định hành chính nói riêng không bao gồm thời gian mà sự kiện bất khả kháng xảy ra nhưng điểm khác biệt nổi bật được đưa vào quy định đó là nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức trì hoãn thời hạn do có sự kiện bất khả kháng hay trở ngại khách quan mà nộp đơn khởi kiện chậm trễ thì sẽ được quyền nộp đơn xin gia hạn thời hạn trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày loại bỏ được trở ngại và Tòa án nhân dân quyết định là có cho gia hạn hay không. Đây là một nội dung chưa được quy định trong pháp luật Việt Nam.

2.2. Những giá trị, kinh nghiệm tham khảo cho Việt Nam

Trên cơ sở phân tích quy định pháp luật các nước về thời hiệu khởi kiện, tác giả nhận thấy có một số kinh nghiệm có thể vận dụng tham khảo tại Việt Nam như sau:

Một là, cần đề cập về thời hạn và phương thức khiếu nại, khởi kiện. Trên cơ sở tham khảo có chọn lọc quy định tại Điều R.421-5 Bộ luật về tư pháp hành chính Cộng hòa Pháp: “Thời hạn khiếu nại quyết định hành chính chỉ có giá trị ràng buộc nếu chúng được đề cập cùng với các phương thức và thời hạn khiếu nại trong thông báo về quyết định đó”, cũng như trong mô hình giải quyết khiếu nại của Hoa Kỳ, khi cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại từ chối đơn khiếu nại thì đồng thời sẽ thông báo cho người khiếu nại cần phải nộp đơn kiện lên Tòa án trong thời gian bao lâu, tác giả cho rằng, pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam có thể cân nhắc trong việc đề cập về thời hạn và phương thức khiếu nại, khởi kiện. Bởi lẽ, khi ban hành một quyết định hành chính mà các chủ thể có thẩm quyền ban hành sẽ xác định luôn thời hạn khởi kiện ở cuối văn bản quyết định hành chính đó thì nếu cá nhân, cơ quan, tổ chức nhận và đọc quyết định cũng sẽ phần nào có nhận thức về một khoảng thời gian cho phép họ được quyền khởi kiện đối với quyết định đó.

Hai là, cần đa dạng hóa các mô hình giải quyết tranh chấp hành chính như ở một số nước. Xuất phát từ tình trạng đa số người dân đều muốn thực hiện việc khiếu nại hơn là các thủ tục tố tụng hành chính, do đó, có thể tham khảo pháp luật Hoa Kỳ trong việc xây dựng đa dạng các mô hình giải quyết khiếu nại hành chính, đặc biệt là mô hình cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính được tổ chức trong chính cơ quan quản lý đó nhưng được chuyên trách hóa, có nhiệm vụ tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại đối với quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý. Có thể thấy, hiện nay, các tranh chấp hành chính phát sinh chủ yếu liên quan đến các quyết định hành chính về quản lý đất đai mà các vấn đề quy hoạch, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư rất phức tạp, thời gian giải quyết thường kéo dài. Chính vì vậy, nếu như xây dựng mô hình giải quyết khiếu nại một cách chuyên trách, tối ưu và có hiệu quả sẽ giúp cho các khiếu nại không bị tồn đọng, giảm số lượng vụ án hành chính cần thụ lý, giảm áp lực cho đội ngũ thẩm phán và hạn chế phần lớn những hệ quả tiêu cực có liên quan đang tồn tại.

Ba là, cần nghiên cứu mở rộng thời hiệu khởi kiện trong một số lĩnh vực. Pháp luật Cộng hòa Pháp và Trung Quốc quy định về thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính với nhiều mốc thời hạn dài, ngắn khác nhau dựa vào luật chuyên ngành hoặc khía cạnh về khoảng cách địa lý. Vì lẽ đó, nhằm tạo sự công bằng, phù hợp và bảo đảm tốt nhất quyền khởi kiện cho người dân, pháp luật Việt Nam có thể tham khảo thêm trong cách quy định thời hiệu khởi kiện của quyết định hành chính trong một số lĩnh vực cụ thể, bởi thực tiễn gần đây, vụ án hành chính ngày càng tăng về số lượng cũng như mức độ phức tạp về tính chất, các khiếu kiện hành chính chủ yếu liên quan tới các quyết định hành chính về quản lý đất đai mà các vấn đề quy hoạch, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư rất phức tạp, thời gian giải quyết thường kéo dài. Chính vì vậy, việc cân nhắc có chọn lọc quy định này của pháp luật nước ngoài cũng có một giá trị nhất định, chẳng hạn như tăng thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai.

ThS. Nguyễn Thanh Quyên
Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh

[1] https://www.nolo.com/legal-encyclopedia/statutes-limitations-is-it-too-late-sue-faq.html, truy cập ngày 10/7/2022.

[2] https://tapchitoaan.vn/bai-viet/phap-luat-the-gioi/thi-hanh-an-dan-su-hanh-chinh-tai-cong-hoa-nhan-dan-trung-hoa, truy cập ngày 10/7/2022.

[3] https://www.spp.gov.cn/spp/fl/201802/t20180207_365256.shtml, truy cập ngày 10/7/2022.