Với bài viết này, tác giả phân tích khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập, đồng thời phân loại đơn vị sự nghiệp công lập, theo đó, đơn vị sự nghiệp công lập có 4 loại: Đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên; đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên; đơn vị được Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên. Cuối cùng, bài viết đề cập đến Chế độ quản lý đơn vị sự nghiệp công lập với 3 nội dung chính: Thẩm quyền, trình tự, thủ tục thành lập đơn vị sự nghiệp công lập; Bổ nhiệm người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập; Quản lý vị trí việt làm trong đơn vị sự nghiệp công lập.

1. Khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập

Nhà nước thiết lập hệ thống đơn vị sự nghiệp để đảm nhận nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực, trong đó, các đơn vị hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, văn hóa, thể thao chiếm số lượng lớn. Đơn vị sự nghiệp công lập được xác định là bộ phận cấu thành bộ máy cơ quan nhà nước và chịu sự quản lý nhà nước cả về tổ chức cũng như hoạt động. Trước đây, không có sự phân biệt cơ chế quản lý giữa đơn vị sự nghiệp công lập với các cơ quan nhà nước, giữa người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập với trong cơ quan nhà nước.

Khái niệm về đơn vị sự nghiệp công lập vẫn chưa được ghi nhận trong văn bản pháp luật cho đến khi Quốc hội thông qua Luật Viên chức năm 2010. Khoản 1 Điều 9 Luật Viên chức quy định, đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước.

Cũng theo Luật Viên chức năm 2010, viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị.

Như vậy, đơn vị sự nghiệp công lập được nhận diện thông qua các yếu tố sau đây: (i) Được thành lập bởi cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định; (ii) Là bộ phận cấu thành trong tổ chức bộ máy của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; (iii) Có tư cách pháp nhân; (iv) Cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước; (v) Viên chức là lực lượng lao động chủ yếu, bảo đảm cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của đơn vị. Trong đó, đặc trưng của đơn vị sự nghiệp để phân biệt với cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp ngoài công lập và các cơ quan, tổ chức khác là vị trí pháp lý, tính chất hoạt động và đội ngũ viên chức. Các đơn vị sự nghiệp được các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo trình tự, thủ tục chặt chẽ và là bộ phận cấu thành trong cơ cấu tổ chức cơ quan nhà nước nhưng không mang quyền lực nhà nước, không có chức năng quản lý nhà nước như: Xây dựng thể chế, thanh tra, xử lý vi phạm hành chính… Các đơn vị sự nghiệp công lập bình đẳng với các tổ chức, cá nhân trong quan hệ cung cấp dịch vụ công.

2. Phân loại đơn vị sự nghiệp công lập

Các đơn vị sự nghiệp công lập không chỉ đông đảo về số lượng, mà còn đa dạng về loại hình, lĩnh vực hoạt động. Do vậy, việc phân loại đơn vị sự nghiệp công lập rất phức tạp tùy theo tiêu chí phân loại.

Theo tiêu chí mức độ tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập, trước đây, Nghị định số 10/2002/NĐ-CP quy định 2 loại đơn vị sự nghiệp công lập có thu gồm: Đơn vị tự bảo đảm chi phí hoạt động thường xuyên và đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên. Tại Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2016 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy biên chế và tài chính đối với sự nghiệp công lập, xác định 3 loại đơn vị sự nghiệp công lập là đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên; đơn vị có thu sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên, phần còn lại được ngân sách nhà nước cấp; đơn vị có nguồn thu sự nghiệp thấp, đơn vị sự nghiệp không có nguồn thu, kinh phí hoạt động thường xuyên theo chức năng, nhiệm vụ do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động. Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập đã chia đơn vị sự nghiệp công lập thành 4 loại: Đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên; đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên; đơn vị được Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên.

Luật Viên chức năm 2010 quy định 2 loại đơn vị sự nghiệp công lập gồm: Đơn vị được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự và đơn vị chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự. Tiêu chí phân loại này không chỉ dựa trên khả năng tự chủ tài chính mà còn phụ thuộc vào mức độ tự chủ nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và nhân sự. Trong thời gian qua, các vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện tự chủ chủ yếu liên quan đến tự chủ về nhiệm vụ chuyên môn và thẩm quyền quyết định về tổ chức bộ máy, bổ nhiệm người đứng đầu, chức danh lãnh đạo, quản lý, vị trí việc làm, số lượng viên chức và người lao động.

Xét dưới góc độ vị trí pháp lý, đơn vị sự nghiệp công lập có thể chia thành 5 loại sau: Đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ; đơn vị thuộc Tổng cục, Cục; đơn vị thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; đơn vị thuộc cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; đơn vị thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện. Trong đó, đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ bao gồm: Các đơn vị sự nghiệp công lập được quy định tại nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ (các đơn vị nghiên cứu chiến lược, chính sách về ngành, lĩnh vực; báo; tạp chí; trung tâm thông tin hoặc tin học; trường hoặc trung tâm đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức; học viện) và các đơn vị sự nghiệp công lập trong danh sách ban hành kèm theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Ngoài ra, theo các Luật chuyên ngành, đơn vị sự nghiệp công lập có thể được phân loại theo thẩm quyền thành lập, theo lĩnh vực hoạt động hoặc mô hình tổ chức. Cụ thể: Luật Khoa học và công nghệ năm 2013 đưa ra 3 tiêu chí phân loại tổ chức khoa học, công nghệ, trong đó, các tổ chức khoa học công nghệ công lập có thể được phân theo thẩm quyền thành lập hoặc theo chức năng (tổ chức nghiên cứu cơ bản, tổ chức nghiên cứu ứng dụng, tổ chức dịch vụ khoa học và công nghệ). Luật Giáo dục nghề nghiệp năm 2014 phân loại đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực giáo dục nghề nghiệp theo trình độ đào tạo: Trung tâm giáo dục nghề nghiệp, trường trung cấp, trường cao đẳng. Luật Giáo dục đại học năm 2012 phân loại thành trường cao đẳng, trường đại học, đại học vùng, đại học quốc gia, viện nghiên cứu khoa học được đào tạo trình độ tiến sĩ...

3. Chế độ quản lý đơn vị sự nghiệp công lập

3.1. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục thành lập đơn vị sự nghiệp công lập

a. Về thẩm quyền thành lập đơn vị sự nghiệp công lập

Nghị định số 55/2012/NĐ-CP ngày 28/6/2012 của Chính phủ quy định về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập quy định nguyên tắc chung về thẩm quyền thành lập đơn vị sự nghiệp công lập (Nghị định số 55/2012/NĐ-CP). Cụ thể: Thủ tướng Chính phủ thành lập đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (trừ các đơn vị sự nghiệp công lập được quy định tại nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ); đơn vị trực thuộc Tổng cục và tổ chức tương đương Tổng cục; đơn vị thuộc tổ chức do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập mà không phải là đơn vị sự nghiệp công lập; đơn vị thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội, Đại học Quốc gia thành phố Hồ Chí Minh; đơn vị thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thành lập đơn vị thuộc Cục; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành lập đơn vị thuộc các sở, Ủy ban nhân dân cấp huyện.

Trong trường hợp pháp luật chuyên ngành có quy định khác, thẩm quyền thành lập đơn vị sự nghiệp công lập được xác định theo quy định pháp luật chuyên ngành. Cụ thể, quy định về thẩm quyền thành lập đơn vị sự nghiệp tại Luật Giáo dục năm 2005; Luật Việc làm năm 2013; Luật Giáo dục nghề nghiệp năm 2014; Luật Khoa học và công nghệ năm 2013; Luật Công chứng năm 2014; Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006…

b. Về trình tự, thủ tục thành lập đơn vị sự nghiệp công lập

Nhìn chung, việc thành lập đơn vị sự nghiệp công lập được thực hiện theo trình tự, thủ tục quy định tại Nghị định số 55/2012/NĐ-CP. Đơn vị sự nghiệp công lập được thành lập khi đáp ứng 3 điều kiện: Xác định cụ thể mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ; phù hợp với quy hoạch mạng lưới tổ chức đơn vị sự nghiệp công lập đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; có trụ sở làm việc hoặc đề án quy hoạch cấp đất xây dựng trụ sở đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; trang thiết bị cần thiết ban đầu; nguồn nhân sự và kinh phí hoạt động.

Cơ quan đề nghị thành lập đơn vị sự nghiệp công lập xây dựng tờ trình và đề án thành lập, lấy ý kiến bằng văn bản các cơ quan có liên quan, hoàn thiện hồ sơ thành lập gửi cơ quan thẩm định. Bộ Nội vụ thẩm định việc thành lập đơn vị sự nghiệp công lập thuộc thẩm quyền quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Vụ Tổ chức cán bộ hoặc Ban Tổ chức cán bộ thẩm định đối với đơn vị sự nghiệp công lập thuộc thẩm quyền quyết định của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ; Sở Nội vụ, Phòng Nội vụ thẩm định đối với đơn vị sự nghiệp công lập thuộc thẩm quyền quyết định của Ủy ban nhân dân cùng cấp. Cơ quan đề nghị thành lập tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định, hoàn chỉnh hồ sơ, trình cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định thành lập đơn vị sự nghiệp công lập. Trong trường hợp pháp luật chuyên ngành có quy định về thành lập đơn vị sự nghiệp công lập thì việc thành lập sẽ thực hiện theo quy định tại văn bản pháp luật đó.

Theo Luật Khoa học và công nghệ năm 2013, việc thành lập tổ chức khoa học và công nghệ công lập phải phù hợp với quy hoạch mạng lưới tổ chức khoa học và công nghệ và phải được thẩm định bởi cơ quan quản lý nhà nước về khoa học và công nghệ theo phân cấp của Chính phủ. Trường hợp Bộ Khoa học và Công nghệ thành lập tổ chức khoa học và công nghệ trực thuộc thì Bộ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ thành lập Hội đồng liên ngành để thẩm định.

Thủ tục thành lập trường đại học công lập thực hiện theo Quyết định số 64/2013/QĐ-TTg ngày 11/11/2013 của Thủ tướng Chính phủ ban hành điều kiện và thủ tục thành lập hoặc cho phép thành lập, cho phép hoạt động đào tạo, đình chỉ hoạt động đào tạo, sáp nhập, chia, tách, giải thể trường đại học, học viện. Theo đó, quy trình thành lập trường đại học được thực hiện theo hai bước: Phê duyệt chủ trương thành lập và ra quyết định thành lập. Bộ Giáo dục và Đào tạo thẩm định hồ sơ thành lập, lập báo cáo, trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, phê duyệt chủ trương thành lập. Trong thời hạn 3 năm kể từ khi Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chủ trương thành lập, chủ đề án lập 9 bộ hồ sơ đề nghị Thủ tướng Chính phủ ra quyết định thành lập, gửi đến Bộ Giáo dục và Đào tạo để thẩm định, trình Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập.

3.2. Về bổ nhiệm người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập

Người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập được pháp luật trao rất nhiều nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng, quyết định về tài chính, nhân sự, điều hành hoạt động thường xuyên của đơn vị. Hiện nay, thực hiện chủ trương đẩy mạnh tự chủ trong tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập, người đứng đầu càng giữ vai trò chi phối hoạt động của đơn vị. Do vậy, tiêu chuẩn, điều kiện, trình tự, thủ tục, thẩm quyền bổ nhiệm người đứng đầu được quy định rất chặt chẽ.

Theo pháp luật cán bộ, công chức, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập được xác định là công chức, việc bổ nhiệm thực hiện theo trình tự, thủ tục bổ nhiệm công chức. Công chức bổ nhiệm giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý phải đáp ứng các tiêu chuẩn, điều kiện quy định tại Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/3/2010 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức. Theo đó, công chức bổ nhiệm phải đạt tiêu chuẩn, điều kiện của chức vụ, chức danh được bổ nhiệm theo quy định; có đầy đủ hồ sơ cá nhân được cơ quan có thẩm quyền xác minh rõ ràng, có bản kê khai tài sản theo quy định; trong độ tuổi bổ nhiệm quy định; có đủ sức khỏe để hoàn thành nhiệm vụ; không thuộc các trường hợp bị cấm đảm nhiệm chức vụ. Thời hạn mỗi lần bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý là 5 năm, trừ trường hợp thực hiện theo quy định của pháp luật chuyên ngành và của cơ quan có thẩm quyền. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được phân công, phân cấp quản lý công chức quyết định việc bổ nhiệm. Trình tự, thủ tục bổ nhiệm đối với công chức thực hiện theo quy định của pháp luật và của cơ quan có thẩm quyền quản lý công chức.

Theo Điều 34 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ bổ nhiệm người đứng đầu đơn vị sự nghiệp trực thuộc. Theo Điều 22 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bổ nhiệm công chức, viên chức theo thẩm quyền. Đối với đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong một số lĩnh vực, việc bổ nhiệm người đứng đầu các đơn vị này thực hiện theo pháp luật chuyên ngành.

3.3. Về quản lý vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập

Hiện nay, hầu hết các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc loại chưa tự chủ về chi thường xuyên. Ngân sách nhà nước vẫn phải bảo đảm cho việc trả lương viên chức làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập. Do vậy, quản lý viên chức hạn chế tình trạng gia tăng số người làm việc bất hợp lý, tăng gánh nặng ngân sách nhà nước, việc quản lý số người làm việc là cần thiết. Thông qua việc xác định vị trí việc làm, số lượng viên chức và cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp được tính toán phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ; tính chất, đặc điểm của đơn vị; mức độ phức tạp, quy mô của công việc; mức độ hiện đại hóa công sở.

Khái niệm vị trí việc làm được quy định trong Điều 7 Luật Viên chức năm 2010 là công việc hoặc nhiệm vụ gắn với chức danh nghề nghiệp hoặc chức vụ quản lý tương ứng, là căn cứ xác định số lượng người làm việc, cơ cấu viên chức để thực hiện tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập. Xây dựng vị trí việc làm là một nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về viên chức. Nguyên tắc xác định và quản lý vị trí việc làm, căn cứ xác định, phương pháp xác định vị trí việc làm được quy định tại Nghị định số 41/2012/NĐ-CP ngày 08/5/2012 của Chính phủ quy định về vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập. Hàng năm, đơn vị sự nghiệp công lập có trách nhiệm xây dựng đề án vị trí việc làm, trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định. Đề án vị trí việc làm được Vụ (Ban) Tổ chức cán bộ thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ hoặc Sở Nội vụ thẩm định. Bộ Nội vụ quyết định vị trí việc làm, số lượng người làm việc, cơ cấu viên chức của đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự; quyết định vị trí việc làm, cơ cấu viên chức của đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự; quyết định vị trí việc làm; quyết định vị trí việc làm, cơ cấu viên chức của đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và thẩm định số lượng người làm việc trước khi Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. Bộ, cơ quan ngang Bộ quyết định phân bổ số lượng người làm việc đối với từng đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn nhưng không được vượt quá số lượng người làm việc đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định.

Bùi Công Quang

Văn phòng Chính phủ