1. Sơ lược quá trình phát triển pháp luật xử lý vi phạm hành chính ở Việt Nam

1.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1975

Trước hết, Sắc lệnh số 131/SL do Chủ tịch Chính phủ Việt Nam Cộng hòa ban hành ngày 20/7/1946 về tổ chức tư pháp công an, quy định về truy tầm các sự phạm pháp, bao gồm các hành vi vi cảnh để xử lý theo pháp luật. Tiếp đến, các văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính (XPVPHC) được Nhà nước ta ban hành dưới nhiều hình khác nhau với mục đích đáp ứng và phục vụ kịp thời các nhiệm vụ cách mạng. Chẳng hạn như Sắc lệnh số 205/SL ngày 18/08/1958 của Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hòa về trục xuất ngoại kiều; Pháp lệnh quy định cấm nấu rượu trái phép ngày 13/10/1966 của Ủy ban thường vụ Quốc hội... Trong giai đoạn này, pháp luật về XPVPHC có những đặc trưng cơ bản sau: (i) Xuất phát từ hoàn cảnh lịch sử kinh tế xã hội của đất nước đang trong tình trạng chiến tranh, nền kinh tế tập trung quan liêu bao cấp; do đó, các văn bản pháp luật về XPVPHC chứa đựng một màu sắc điển hình là mang tính mệnh lệnh hành chính (nghiêm khắc và tính cưỡng chế cao); (ii) Hầu hết các văn bản quy định về xử phạt hành chính (XPHC) từ năm 1945 đến năm 1975 còn đơn giản, phạm vi điều chỉnh hẹp, số lượng văn bản được ban hành còn ít, tản mạn và chưa có một văn bản quy phạm nào tập trung thống nhất những vấn đề chứa đựng tính nguyên tắc cơ bản của XPVPHC.

1.2. Giai đoạn từ năm 1975 đến năm 1986

Văn bản điển hình trong lĩnh vực XPVPHC trong giai đoạn này là Nghị định số 143/CP ngày 27/05/1977 của Hội đồng Chính phủ ban hành điều lệ về phạt vi cảnh. Nghị định này được hướng dẫn thi hành bằng Thông tư số 03-TT/BNV ngày 21/06/1977 của Bộ Nội vụ. Bên cạnh đó còn có Nghị định số 46/HĐBT ngày 10/05/1983 của Hội đồng Bộ trưởng quy định việc xử lý hành chính đối với các hành vi buôn lậu, làm hàng giả, kinh doanh trái phép với văn bản hướng dẫn là Thông tư liên bộ số 01-TT/LB ngày 25/01/1984 của Bộ Tư pháp và Bộ Tài chính. Theo quy định của điều lệ xử phạt vi cảnh thì tất cả những hành vi xâm phạm đến trật tự an toàn xã hội có tính chất đơn giản và hậu quả không nghiêm trọng (chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác) là phạm pháp vi cảnh. Hình thức xử phạt vi cảnh gồm: (i) Cảnh cáo; (ii) Phạt tiền (từ 01 đến 10 đồng); (iii) Phạt lao động công ích (từ 01 đến 03 ngày); (iv) Phạt giam (từ 01 đến 03 ngày). Ngoài ra, nghị định còn quy định về việc tịch thu phương tiện dùng vào việc vi phạm tùy theo tính chất, mức độ của vi phạm; quy định về thẩm quyền xử phạt: Lực lượng công an có thẩm quyền áp dụng tất cả các hình thức xử phạt; cán bộ của các ngành Kiểm lâm, Thủy sản, Thương nghiệp y tế, Giao thông vận tải... có thẩm quyền áp dụng hình thức phạt cảnh cáo, phạt tiền[1].

1.3. Giai đoạn từ năm 1986 đến năm 2002

Trong giai đoạn này, tình hình VPHC diễn biến vô cùng phức tạp và có xu hướng gia tăng trong hầu hết các lĩnh vực, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế. Trong khi đó, hệ thống pháp luật về XPVPHC lại thiếu đồng bộ và lạc hậu. Lúc bấy giờ, không có văn bản có giá trị pháp lý cao về XPVPHC ở cấp trung ương, cho nên các địa phương đã tự ban hành các văn bản quy định về XPVPHC áp dụng trong phạm vi địa phương mình. Việc làm này đã phần nào đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương nhưng kéo theo nhiều bất cập như: Quy định chồng chéo, không thống nhất, vi phạm thẩm quyền, trái Hiến pháp và luật, xâm phạm quyền công dân… dẫn đến tình trạng thiếu thống nhất trong việc ban hành và áp dụng pháp luật về XPVPHC. Trước tình hình đó, Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành ngày 28/11/1989 và có hiệu lực từ ngày 01/01/1990 đã giải quyết được những hạn chế trên và đánh dấu bước phát triển vượt bậc của pháp luật hành chính ở nước ta. Tuy nhiên, Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 chỉ giới hạn quy định về những vấn đề cơ bản về XPVPHC như: Khái niệm VPHC; đối tượng bị XPVPHC; các hình thức và biện pháp XPVPHC; thẩm quyền XPVPHC; các nguyên tắc XPVPHC; thời hiệu trong XPVPHC.

Để thi hành Pháp lệnh năm 1989, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành các nghị định về XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. Tính đến giữa năm 1994, đã có 09 nghị định của Hội đồng Bộ trưởng được ban hành. Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định cũng ban hành một số văn bản trong lĩnh vực này để áp dụng trong phạm vi địa phương. Qua gần 05 năm thi hành, Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn đã góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong hoạt động quản lý nhà nước, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của công dân. Tuy nhiên, thực tiễn cũng cho thấy hệ thống pháp luật về XPVPHC giai đoạn này bộc lộ nhiều khiếm khuyết cần tiếp tục được hoàn thiện, ví dụ như: (i) Các văn bản hướng dẫn còn nhiều sơ hở, chồng chéo, thậm chí trái với Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989[2]; (ii) Một số quy định trong Pháp lệnh còn chung chung, không rõ ràng nên dễ bị lạm dụng làm trái; (iii) Tình hình VPHC diễn biến rất phức tạp trên tất cả các lĩnh vực[3], nhưng việc xử phạt lại không được tiến hành đồng bộ trên tất cả các lĩnh vực đó; (iv) Các quyết định xử phạt chưa được thi hành nghiêm túc, tình trạng xem việc nộp tiền xử phạt như một thứ “lệ phí cho phép vi phạm pháp luật” vẫn diễn ra…[4].

Những hạn chế trong thi hành pháp luật về XPVPHC trong những năm 1989 - 1995 đã đặt ra một yêu cầu rằng để tiếp tục nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng chống các VPHC thì việc sửa đổi Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 vô cùng cấp thiết. Chính vì vậy, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính đã được Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 06/7/1995, có hiệu lực từ 01/8/1995 thay thế Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính ngày 31/11/1989. Trải qua 07 năm thực hiện, có thể nói Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1995 và các nghị định của Chính phủ quy định về XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước đã góp phần định hình khung pháp luật tương đối hoàn chỉnh về XLVPHC, hạn chế tình trạng thiếu cơ sở pháp lý để xử lý đối với nhiều hành vi vi phạm, đóng góp tích cực vào việc lập lại trật tự, kỷ cương trong hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội... Mặc dù vậy, Pháp lệnh năm 1995 cũng bộc lộ một số hạn chế như: (i) Việc phân chia mức tiền phạt quy định trong pháp lệnh năm 1995 là quá phức tạp và khó hiểu[5]; (ii) Thẩm quyền xử phạt của các cơ quan, người có thẩm quyền đối với việc áp dụng hình thức phạt tiền chưa hợp lý dẫn đến tình trạng hồ sơ vụ việc đa số phải chuyển lên cơ quan cấp trên xử lý làm phức tạp thêm thủ tục; (iii) Quy định đối với thủ tục xử phạt còn đơn giản dẫn đến một số hệ quả tiêu cực.

Với những điểm không phù hợp trên, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính do Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 02/7/2002 và có hiệu lực từ 01/10/2002 đã thay thế Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 1995 với nhiều nội dung quan trọng được sửa đổi, bổ sung như: (i) Bổ sung thêm hình thức xử phạt trục xuất (được áp dụng là hình thức phạt chính hoặc bổ sung trong từng trường hợp cụ thể); (ii) Bổ sung biện pháp khắc phục hậu quả “buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam hoặc buộc tái xuất hàng hóa, vật phẩm; phương tiện”; (iii) Bổ sung 74 chức danh có thẩm quyền XPVPHC (Cảnh sát biển, Giám đốc cảng vụ hàng hải, hàng không, đường thủy nội địa...); (iv) Bổ sung một số biện pháp ngăn chặn và bảo đảm XPVPHC[6]; (v) Bổ sung Chương VIII quy định về giám sát, kiểm tra việc thi hành pháp luật trong XLVPHC... Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 đã được sửa đổi, bổ sung 02 lần: (i) Pháp lệnh sửa đổi một số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính ngày 08/3/2007 và (ii) Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính ngày 02/4/2008.

1.4. Giai đoạn từ năm 2002 đến nay

Trong suốt quá trình thực hiện (khoảng 20 năm), hệ thống pháp luật về xử lý vi phạm hành chính với văn bản pháp lý cao nhất là Pháp lệnh xuất hiện nhiều hạn chế đòi hỏi phải khẩn trương nghiên cứu hoàn thiện. Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 3 đã thông qua Luật Xử lý vi phạm hành chính, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2013[7]. Với 6 Phần, 12 Chương và 142 Điều, Luật quy định về xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính chứa đựng nhiều nội dung tiến bộ, có thể kể đến những nội dung tiêu biểu sau:

(i) Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đáp ứng yêu cầu thể chế hóa kịp thời, đầy đủ, đúng đắn đường lối của Ðảng. Trong đó, thể chế hóa những quy định của Hiến pháp về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân; bảo đảm quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân... Muốn thực hiện chủ trương này đòi hỏi Nhà nước ta cần phải quy phạm hóa các quyền tự do dân chủ, quyền con người bằng những quy định cụ thể trong một đạo luật; trong đó có Luật Xử lý vi phạm hành chính, được xem là ví dụ điển hình cho chủ trương này[8].

(ii) Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đã đáp ứng yêu cầu đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính phù hợp với định hướng của Nghị quyết Ðại hội Ðảng toàn quốc lần thứ XI, Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam (định hướng đến năm 2020). Các quy định trong Luật Xử lý vi phạm hành chính liên quan đến các quy định về trình tự thủ tục xử phạt vi phạm hành chính; các quy định về các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính; các quy định về trình tự, thủ tục lập hồ sơ, xem xét, quyết định áp dụng và thi hành các biện pháp xử lý hành chính[9]... được ghi nhận trên tinh thần bảo đảm tính công khai, minh bạch, chặt chẽ, rõ ràng và hiệu quả.

(iii) Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 góp phần thực hiện một trong những chủ trương lớn của Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 là hình thành cơ chế pháp lý để Chính phủ có thể thực hiện quyền yêu cầu xem xét, xử lý bằng thủ tục tư pháp đối với mọi vi phạm nghiêm trọng được phát hiện trong quá trình quản lý, tổ chức thi hành pháp luật. Luật Xử lý vi phạm hành chính đã chuyển thẩm quyền xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở chữa bệnh, đưa vào cơ sở giáo dục sang cho cơ quan tư pháp. Đây được xem là một cải cách lớn và có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân, thể hiện xu hướng tiến bộ, dân chủ.

(iv) Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 bỏ quy định áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh đối với người bán dâm. Quy định này thể hiện sự đổi mới trong thái độ đối xử đối với người bán dâm phù hợp tính chất của hiện tượng xã hội này[10]. Để hạn chế các ảnh hưởng tiêu cực từ việc không đưa người bán dâm vào cơ sở chữa bệnh bắt buộc, Chính phủ, các địa phương thông qua các giải pháp kinh tế - xã hội cần tăng cường thực hiện các chính sách về dạy nghề, vay vốn, tạo công ăn việc làm; đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật; tăng cường thực hiện mạnh mẽ hơn các chương trình phòng, chống HIV/AIDS và chống các bệnh lây lan qua đường tình dục…

(v) Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 dành một phần riêng quy định về chính sách xử lý đối với người chưa thành niên vi phạm hành chính và quy định về các biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính (bao gồm nhắc nhở, quản lý tại gia đình); điều kiện, thẩm quyền và thủ tục áp dụng các biện pháp thay thế. Ðây là một nội dung mới, tiến bộ, thể hiện chính sách nhất quán của Ðảng và Nhà nước ta thường xuyên quan tâm đến đối tượng người chưa thành niên nói chung, người chưa thành niên vi phạm pháp luật nói riêng[11].

Sau hơn 07 năm triển khai thi hành, bên cạnh những kết quả đạt được, Luật năm 2012 đã phát sinh một số vướng mắc, cụ thể:

- Quy định về giải thích từ ngữ “tái phạm”[12] có sự không thống nhất với quy định Bộ luật Hình sự[13]; sự không thống nhất giữa quy định tại điểm d khoản 1 Điều 3[14] và điểm b khoản 1 Điều 10 về việc xử lý đối với trường hợp “vi phạm hành chính nhiều lần”; Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định chưa đầy đủ về những hành vi bị nghiêm cấm vì trên thực tế có một số hành vi vi phạm thường xảy ra trong quá trình áp dụng pháp luật nhưng chưa được Luật Xử lý vi phạm hành chính điều chỉnh[15].

- Mức phạt tiền tối đa trong một số lĩnh vực còn thấp, thiếu tính răn đe; sự thay đổi tên gọi, chức năng, nhiệm vụ của một số chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính dẫn đến thay đổi về thẩm quyền xử phạt; thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm bị giới hạn bởi thẩm quyền phạt tiền dẫn đến tình trạng dồn quá nhiều vụ việc lên cơ quan cấp trên; thiếu quy định về việc cấp trưởng được giao quyền cho cấp phó trong việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính; các quy định về thời hạn, thời hiệu thực hiện các công việc chưa phù hợp thực tế; thủ tục thực hiện một số công việc (như lập biên bản vi phạm hành chính, giải trình…) chưa cụ thể; về việc sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ để phát hiện vi phạm hành chính cũng có một số bất cập trong thực tiễn áp dụng; lý do là vì phạm vi lĩnh vực được sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ còn khá hẹp, chưa có quy định chi tiết về quy trình “chuyển hóa” kết quả thu được từ các phương tiện, thiết bị do các cá nhân, tổ chức cung cấp thành chứng cứ để xác định vi phạm hành chính; thủ tục xử lý tang vật, phương tiện vi phạm hành chính còn nhiều bất cập[16]; chưa có quy định về việc hoãn thi hành quyết định phạt, giảm, miễn tiền phạt cho đối tượng vi phạm hành chính là tổ chức; quy định về thời hạn, thời hiệu thi hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính cũng chưa được đề cập…

- Việc quy định điều kiện, đối tượng áp dụng các biện pháp xử lý hành chính theo Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 khiến cho việc triển khai công tác này trên thực tế rất hạn chế[17]; quy định về việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính đối với đối tượng nhiều lần thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong một số trường hợp chưa có sự thống nhất với Bộ luật Hình sự; không cần thiết phải quy định kéo dài thời gian lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc; nhiều quy định còn rườm rà liên quan đến trình tự, thủ tục áp dụng biện pháp xử lý hành chính; một số quy định thiếu tính khả thi; việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính đối với người sử dụng trái phép chất ma túy thì chưa được quy định...

- Việc quy định những trường hợp được áp dụng biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính quá hạn hẹp; chưa có quy định cụ thể về thẩm quyền tạm giữ của một chức danh liệu có bị giới hạn bởi thẩm quyền tịch thu hay không; thủ tục tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính còn dài dòng, gây khó khăn cho người có thẩm quyền thực thi nhiệm vụ trên thực tế…

- Việc quy định chế độ báo cáo định kỳ 06 tháng thực tế đã và đang gây nhiều khó khăn cho các bộ, ngành, địa phương và các cơ quan, đơn vị trực tiếp thực hiện việc thống kê, tổng hợp báo cáo do quy định mật độ báo cáo định kỳ như vậy là quá dày, trong khi nội dung, yêu cầu báo cáo nhiều, phức tạp. Mặt khác, rất nhiều bộ luật, luật mới được ban hành, ví dụ như: Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2017); Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015; Luật Quản lý ngoại thương năm 2017; Luật Dược năm 2016; Luật Thú y năm 2015; Luật An toàn, vệ sinh lao động năm 2015; Pháp lệnh Quản lý thị trường năm 2016; Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017; Luật Cạnh tranh năm 2018; Luật Quản lý thuế năm 2019; Luật Chứng khoán năm 2019… đã đặt ra đòi hỏi cấp bách phải sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ một số quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện hành để bảo đảm sự đồng bộ của hệ thống pháp luật.

Xuất phát từ những lý do trên, để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan và phù hợp với tình hình thực tiễn. Ngày 13/11/2020, tại kỳ họp thứ 10 của Quốc hội khóa XIV đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2022 (gọi tắt là Luật năm 2020). Luật năm 2020 đã sửa đổi, bổ sung 66/142 điều, bao gồm 16 điều sửa đổi, bổ sung toàn diện; chỉnh sửa kỹ thuật 11/142 điều; bổ sung 04 điều và bãi bỏ 03 điều của Luật năm 2012[18].

2. Hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính ở nước ta

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính đã sửa đổi, bổ sung nội dung của 66/142 điều, tập trung vào các nội dung lớn sau: (i) Hoàn thiện một số quy định chung; (ii) Hoàn thiện pháp luật về mức phạt tiền tối đa; (iii) Hoàn thiện về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính; (iv) Hoàn thiện các quy định pháp luật về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính; (v) Hoàn thiện pháp luật về thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính và (vi) Hoàn thiện quy định về đối tượng, điều kiện, thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính.

Một là, hoàn thiện một số quy định chung: Khoản 1 Điều 1 Luật số 67/2020/QH14 đã sửa đổi, bổ sung khái niệm tái phạm để bảo đảm thống nhất với quy định của Bộ luật Hình sự, bảo đảm tính công bằng, khách quan trong áp dụng pháp luật[19]. Mặt khác, sửa đổi, bổ sung nguyên tắc xử lý vi phạm hành chính đối với vi phạm hành chính nhiều lần theo hướng: Một người thực hiện vi phạm hành chính nhiều lần thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm, trừ trường hợp hành vi vi phạm hành chính nhiều lần được Chính phủ quy định là tình tiết tăng nặng[20]. Ngoài ra, bổ sung một số hành vi vi phạm thường xảy ra trong quá trình áp dụng pháp luật nhưng chưa được Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định là hành vi bị nghiêm cấm như: Xác định hành vi vi phạm hành chính không đúng; áp dụng mức xử phạt không đúng, không đầy đủ đối với hành vi vi phạm hành chính; không theo dõi, đôn đốc, kiểm tra, tổ chức cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả…

Hai là, hoàn thiện pháp luật về mức phạt tiền tối đa: Mức phạt tiền tối đa trong một số lĩnh vực quản lý nhà nước được quy định từ năm 2012. Tuy nhiên, sau thời gian dài thực hiện, phát sinh vấn đề là một số hành vi vi phạm trong các lĩnh vực xảy ra ngày một tinh vi, gây hậu quả lớn đến xã hội, nhưng mức phạt tối đa áp dụng chưa tương xứng. Do đó, Luật Xử lý vi phạm hành chính đã tăng mức phạt tối đa trong một số lĩnh vực và bổ sung mức phạt tối đa cho một số lĩnh vực chưa được quy định tại Ðiều 24 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012[21]. Chẳng hạn như, Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện hành quy định phạt tiền đến 30 triệu đồng đối với hành vi vi phạm của cá nhân về: Hôn nhân và gia đình; bình đẳng giới; bạo lực gia đình; lưu trữ; tín ngưỡng, tôn giáo…; mức phạt tối đa đến 50 triệu đồng đối với cá nhân vi phạm phòng cháy, chữa cháy; cứu nạn, cứu hộ; bổ trợ tư pháp; y tế dự phòng; phòng, chống HIV/AIDS; văn hóa; thể thao; du lịch…; cá nhân có thể bị phạt tiền đến 75 triệu đồng đối với hành vi vi phạm quốc phòng, an ninh quốc gia; lao động; giáo dục; giáo dục nghề nghiệp; giao thông đường bộ...; có thể bị phạt tối đa 200 triệu đồng đối với hành vi vi phạm sản xuất, buôn bán hàng cấm, hàng giả, ảnh hưởng quyền lợi người tiêu dùng...

Ba là, hoàn thiện về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính: Luật bổ sung quy định tăng thẩm quyền phạt tiền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện và Giám đốc Công an cấp tỉnh (từ 50 triệu đồng lên 100 triệu đồng). Đồng thời, bổ sung 08 nhóm chức danh có thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính không phụ thuộc vào giá trị tang vật, phương tiện[22]. Bên cạnh đó, Luật sửa đổi, bổ sung tên gọi và bãi bỏ một số chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành xuất phát từ việc một số cơ quan, đơn vị được sắp xếp lại tổ chức bộ máy trong thời qua[23]. Luật sửa đổi, bổ sung quy định về giao quyền xử phạt theo hướng cấp trưởng có thể giao cho cấp phó thực hiện thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, nhưng vẫn có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính[24].

Bốn là, hoàn thiện các quy định pháp luật về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính: Luật đã sửa đổi, bổ sung các quy định về lập biên bản vi phạm hành chính theo hướng quy định nguyên tắc “phải kịp thời lập biên bản” và giao Chính phủ quy định chi tiết nội dung này[25]. Mặt khác, tăng thời hạn định giá tang vật, phương tiện vi phạm hành từ 24 giờ lên 48 giờ để bảo đảm tính khả thi, phù hợp với thực tiễn; bảo đảm việc định giá và xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính chính xác[26]. Hơn nữa, sửa đổi, bổ sung quy định về các trường hợp và thủ tục giải trình nhằm bảo đảm tính khả thi trên thực tế[27]. Luật số 67/2020/QH14 bổ sung theo hướng mở rộng lĩnh vực được sử dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ để phát hiện vi phạm hành chính, bao gồm trật tự, an toàn giao thông, bảo vệ môi trường, phòng cháy, chữa cháy[28]… do Chính phủ quy định sau khi được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội... Đồng thời, Luật sửa đổi, bổ sung quy định về thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính để khắc phục những vướng mắc, bất cập phát sinh thời gian qua tại khoản 34 Điều 1 Luật số 67/2020/QH14[29]. Quy định về thủ tục gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt bị bãi bỏ đã bảo đảm việc xử phạt vi phạm hành chính được nhanh chóng, kịp thời và tăng hiệu quả của công tác xử phạt vi phạm hành chính nói riêng và quản lý nhà nước nói chung.

Năm là, hoàn thiện pháp luật về thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính hoãn tiền phạt đối với tổ chức, cá nhân bị phạt: Luật sửa đổi đã bổ sung quy định về hoãn tiền phạt đối với tổ chức bị phạt tiền (từ 100 triệu đồng trở lên) và vấp phải khó khăn đặc biệt hoặc đột xuất về kinh tế do thiên tai, thảm họa, hỏa hoạn, dịch bệnh (trước kia chỉ áp dụng hoãn tiền phạt đối với cá nhân) ở Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện hành. Hơn nữa, Luật cũng sửa đổi quy định về số tiền được hoãn thi hành áp dụng cho cá nhân theo xu hướng giảm số tiền được hoãn phạt từ 03 triệu đồng trở lên xuống còn 02 triệu đồng trở lên đối với những cá nhân đang gặp khó khăn về kinh tế do thiên tai, thảm họa, hỏa hoạn, dịch bệnh, mắc bệnh hiểm nghèo... và tổ chức bị phạt tiền từ 100 triệu đồng trở lên. Việc sửa đổi này tạo điều kiện thuận lợi hơn cho cá nhân, tổ chức trong việc thi hành quyết định xử phạt trong các trường hợp gặp khó khăn về kinh tế vì những sự kiện đột xuất, bất ngờ (thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh, tai nạn) mà không phải là chính sách xã hội[30].

Sáu là, hoàn thiện quy định về đối tượng, điều kiện, thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính: Luật số 67/2020/QH14 đã sửa đổi, bổ sung những quy định liên quan đến đối tượng cũng như điều kiện áp dụng các biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc để bảo đảm sự thống nhất với Bộ luật Hình sự; quy định về độ tuổi, số lần vi phạm bị xử phạt vi phạm hành chính... Những quy định này bảo đảm sự phù hợp với thực tiễn và bảo đảm tính khả thi. Bên cạnh đó, Luật số 67/2020/QH14 cũng đã sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính nhằm đơn giản hóa thủ tục, rút ngắn tối đa các mốc thời gian thực hiện các công việc và bổ sung quy định về quản lý người bị đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính trong thời gian làm thủ tục áp dụng biện pháp xử lý hành chính. Luật số 67/2020/QH14 cũng sửa đổi, bổ sung quy định về các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính[31] và bãi bỏ quy định về việc báo cáo công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính định kỳ 06 tháng[32] nhằm giảm bớt thủ tục và yêu cầu các bộ, ngành, địa phương và các cơ quan, đơn vị trực tiếp thực hiện việc thống kê, tổng hợp báo cáo; hoàn thiện các biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính giáo dục dựa trên cộng đồng áp dụng đối với người chưa thành niên vi phạm hành chính...

Như vậy, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính hướng đến hoàn thiện các cơ chế, chính sách, trình tự, thủ tục trong pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và góp phần hạn chế tối đa những bất cập trong các quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính trước đây; góp phần bảo đảm hiệu lực và hiệu quả của công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trên thực tế, bảo đảm an ninh trật tự, an toàn xã hội./.

ThS. Huỳnh Thị Hồng Nhiên
Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

[1] GS. TS. Nguyễn Đăng Dung, Về pháp luật xử lý hành chính của Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 20 (205)/Kỳ 2, tháng 10/2011, tr. 6.

^[2] Nghị định số 52/HĐBT ngày 19/02/1992 của Hội đồng Bộ trường về xử phạt những hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực kế toán và thống kê đã quy định một số hành vi vi phạm chế độ trách nhiệm của công chức nhà nước bị XPVPHC là không hợp lý, mà lẽ ra phải bị xử lý theo trách nhiệm kỷ luật, như hành vi vi phạm chế độ trách nhiệm về ban hành kiểu mẫu, chứng từ, chế độ báo cáo... (Điều 1).

[3] Quyết định số 168/QĐ-NH3 ngày 27/8/1992 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ban hành Quy chế xử lý các tổ chức tín dụng vi phạm Pháp lệnh Ngân hàng trong đó quy định các hành vi vi phạm, hình thức xử phạt nhưng cũng không quy định cụ thể mức phạt tiền bao nhiêu đối với từng loại vi phạm. Đây là văn bản ban hành không đúng thẩm quyền vì nội dung các quy định về hành vi, hình thức xử phạt là thuộc thẩm quyền của Hội đồng Bộ trưởng theo quy định của Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính.

[4] ThS. Nguyễn Hoàng Việt, Hoàn thiện khái niệm vi phạm hành chính trong luật xử lý vi phạm hành chính, https://stp.bacgiang.gov.vn/hien-thi-noi-dung/-/asset_publisher/wtMnvtGfRUNi/content/hoan-thien-khai-niem-vi-pham-hanh-chinh-trong-luat-xu-ly-vi-pham-hanh-chinh, truy cập ngày 19/12/2021.

[5] Mức phạt tiền tối đa là 100.000.000 đồng nhìn chung là họp lý nhưng đối với một số trường hợp VPHC nghiêm trọng liên quan đến việc bảo vệ chủ quyền vùng biển, vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và môi trường thì mức phạt này còn thấp, chưa đủ sức răn đe, giáo dục.

[6] Bao gồm: Bảo lãnh hành chính; quản lý đối với người nước ngoài vi phạm pháp luật trong thời gian làm thủ tục trục xuất; truy tìm đối tượng đã có quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh trong trường họp bỏ trốn.

[7] Trừ các quy định liên quan đến việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính do Tòa án nhân dân xem xét, quyết định có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2014.

[8] PGS. TS. Hà Hùng Cường, Luật Xử lý vi phạm hành chính – bước phát triển mới về cơ chế pháp lý bảo đảm quyền con người, quyền công dân ở nước ta, https://nhandan.vn/thoi-su-phap-luat/luat-xu-ly-vi-pham-hanh-chinh-buoc-phat-trien-moi-ve-co-che-phap-ly-bao-dam-quyen-con-nguoi-quyen-cong-dan-o-nuoc-ta-180144, truy cập ngày 18/12/2021.

[9] Nguyễn Văn Hóa, Những nội dung mới của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật xử lý vi phạm hành chính, https://stp.thuathienhue.gov.vn/?gd=26&cn=696&tc=6067, truy cập ngày 19/12/2021.

[10] Lưu ý là người bán dâm không bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở chữa bệnh, song vẫn bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của Luật.

[11] Nông Đức Tài, Pháp luật đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật, http://www.xaydungdang.org.vn/Home/nhan_quyen/2021/14909/Phap-luat-doi-voi-nguoi-chua-thanh-nien-vi-pham-phap-luat.aspx, truy cập ngày 19/12/2021.

[12] Khoản 5 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: Tái phạm là việc cá nhân, tổ chức đã bị xử lý vi phạm hành chính nhưng chưa hết thời hạn được coi là chưa bị xử lý vi phạm hành chính, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính hoặc kể từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định này mà lại thực hiện hành vi vi phạm hành chính đã bị xử lý.

[13] Theo Bộ luật Hình sự quy định: Tái phạm là trường hợp đã bị kết án, chưa được xóa án tích mà lại thực hiện hành vi phạm tội do cố ý hoặc thực hiện hành vi phạm tội về tội phạm rất nghiêm trọng, tội phạm đặc biệt nghiêm trọng do vô ý.

[14] Điểm d khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: Chỉ xử phạt vi phạm hành chính khi có hành vi vi phạm hành chính do pháp luật quy định.

[15] Điều 12 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.

[16] Trương Thế Nguyễn – Trần Thanh Tú, Tính răn đe của hình thức phạt tiền trong xử phạt vi phạm hành chính, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 22 (398), tháng 11/2019, http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=210434, truy cập ngày 19/12/2021.

[17] Phòng Quản lý xử lý vi phạm hành chính và Theo dõi thi hành pháp luật, Những nội dung mới của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2020, https://stp.hanam.gov.vn/Pages/nhung-noi-dung-moi-cua-luat-sua-doi-bo-sung-mot-so-dieu-cua-luat-xu-ly-vi-pham-hanh-chinh-nam-2020.aspx, truy cập ngày 20/12/2021.

[18] PGS. TS. Phan Trung Hiền - Huỳnh Tuấn Kiệt - ThS. Huỳnh Tuấn Kiệt, Bảo đảm tính thống nhất trong các văn bản pháp luật quy định về xử phạt vi phạm hành chính, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 10 (410), tháng 5/2020, http://www.lapphap.vn/Pages/TinTuc/210545/Bao-dam-tinh-thong-nhat-trong-cac-van-ban-phap-luat-quy-dinh-ve-xu-phat-vi-pham-hanh-chinh.html, truy cập ngày 19/12/2021.

[19] Tái phạm là việc cá nhân, tổ chức đã bị ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính nhưng chưa hết thời hạn được coi là chưa bị xử phạt vi phạm hành chính mà lại thực hiện hành vi vi phạm hành chính đã bị xử phạt; cá nhân đã bị ra quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính nhưng chưa hết thời hạn được coi là chưa bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính mà lại thực hiện hành vi thuộc đối tượng bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính đó.

[20] Khoản 2 Điều 1 Luật số 67/2020/QH14.

[21] Nguyễn Tuấn Quang, Những vướng mắc trong thực hiện Luật xử lý vi phạm hành chính, https://kiemsat.vn/nhung-vuong-mac-trong-thuc-hien-luat-xu-ly-vi-pham-hanh-chinh-49656.html, truy cập ngày 19/12/2021.

[22] 08 nhóm chức danh bao gồm: (1) Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện (khoản 2 Điều 38); các chức danh có nhiệm vụ quản lý nhà nước trên phạm vi tỉnh, liên tỉnh thuộc cơ quan được tổ chức theo ngành, lĩnh vực (ngành dọc) cụ thể gồm: (2) Giám đốc Công an cấp tỉnh (khoản 5 Điều 39); (3) Chỉ huy trưởng Vùng Cảnh sát biển và chức danh tương đương (khoản 6 Điều 41); (4) Cục trưởng Cục Hải quan tỉnh, liên tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương và chức danh tương đương (khoản 4 Điều 42); (5) Cục trưởng Cục Thuế (khoản 4 Điều 44); (6) Cục trưởng Cục Quản lý thị trường cấp tỉnh (khoản 3 Điều 45); (7) Giám đốc Cảng vụ hàng hải, Giám đốc Cảng vụ hàng không, Giám đốc Cảng vụ đường thủy nội địa (khoản 2 Điều 47); (8) Cục trưởng Cục Thi hành án dân sự và chức danh tương đương (khoản 4 Điều 49).

[23] Ví dụ: một số chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính thuộc lực lượng Công an nhân dân, Bộ đội biên phòng, Cảnh sát biển, Quản lý thị trường, Hải quan...

[24] Trong thời gian được giao quyền xử phạt vi phạm hành chính, cấp phó có quyền hạn như cấp trưởng đối với phạm vi được giao, trừ quyền áp dụng biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính (cấp trưởng chỉ được thực hiện việc giao quyền áp dụng biện pháp tạm giữ người theo thủ tục hành chính cho cấp phó trong trường hợp cấp trưởng vắng mặt theo quy định tại Điều 123 của Luật XLVPHC).

[25] Khoản 29 Điều 1 Luật số 67/2020/QH14.

[26] Điểm d khoản 73 Điều 1 Luật số 67/2020/QH14.

[27] Khoản 30 Điều 1 Luật số 67/2020/QH14 quy định: đối với hành vi vi phạm hành chính mà pháp luật có quy định hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn hoặc quy định mức tối đa của khung tiền phạt đối với hành vi đó từ 15.000.000 đồng trở lên đối với cá nhân, từ 30.000.000 đồng trở lên đối với tổ chức thì cá nhân, tổ chức vi phạm có quyền giải trình trực tiếp hoặc bằng văn bản với người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính.

[28] Khoản 32 Điều 1 Luật số 67/2020/QH14.

[29] Đa phần các bộ, ngành địa phương đều cho rằng, thời hạn ra quyết định xử phạt theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính hiện hành (07 ngày) là quá ngắn, không bảo đảm tính khả thi, không phù hợp với thực tiễn, gây nhiều khó khăn cho người có thẩm quyền xử phạt. Quy định về việc gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính gặp rất nhiều vướng mắc (đặc biệt là tiêu chí xác định thế nào là thủ trưởng cấp trên trực tiếp thực hiện việc gia hạn), gây khó khăn cho người có thẩm quyền xử phạt, dẫn đến tình trạng có rất nhiều trường hợp bị quá thời hạn ra quyết định xử phạt, ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả của công tác xử phạt vi phạm hành chính.

[30] Giới thiệu Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2020, https://sonoivu.hochiminhcity.gov.vn/-/gioi-thieu-luat-sua-oi-bo-sung-mot-so-ieu-cua-luat-xu-ly-vi-pham-hanh-chinh-nam-2020, truy cập ngày 19/12/2021.

[31] Khoản 61, 62, 64, 65 Điều 1 Luật số 67/2020/QH14.

[32] Điều 17 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.