1. Quy định về hoạt động sử dụng vốn của ngân hàng thương mại thông qua hoạt động cấp tín dụng

Pháp luật về hoạt động sử dụng vốn của ngân hàng thương mại (NHTM) thông qua hoạt động cấp tín dụng là toàn bộ các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh từ việc NHTM sử dụng nguồn vốn của NHTM để cấp tín dụng. Theo quan điểm của tác giả, pháp luật về hoạt động sử dụng vốn của NHTM phải được hiểu theo nghĩa rộng. Bên cạnh các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành, pháp luật về hoạt động sử dụng vốn của NHTM còn bao gồm cả các quy định nội bộ của NHTM và các giấy phép của Ngân hàng Nhà nước cấp cho các tổ chức tín dụng (TCTD). Điều này xuất phát từ các lý do sau:

Thứ nhất, các NHTM được Nhà nước trao quyền trong việc đặt ra các quy định cụ thể trong việc cấp tín dụng. Ví dụ: Theo Điều 4 Thông tư số 36/2014/TT-NHNN ngày 20/11/2014 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam quy định các giới hạn, tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, thì TCTD phải ban hành quy định nội bộ về cấp tín dụng. Các quy định nội bộ này phải được rà soát, xem xét sửa đổi, bổ sung định kỳ ít nhất một năm một lần. Như vậy, các NHTM như là “cánh tay nối dài” của các chủ thể có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Trên cơ sở quy định của các quy phạm pháp luật, NHTM cần đặt ra quy định nội bộ đề cập đến vấn đề về nguyên tắc phân cấp, ủy quyền việc quyết định, phê duyệt cấp tín dụng, quy định về việc phân tán rủi ro trong hoạt động cấp tín dụng; phương pháp quyết định cấp tín dụng đối với một khách hàng và người có liên quan ở mức từ 1% vốn tự có của TCTD trở lên, công khai, minh bạch giữa khâu thẩm định, cấp tín dụng và cơ cấu lại nợ, ngăn ngừa xung đột lợi ích giữa người thẩm định, người quyết định cấp tín dụng và khách hàng là người có liên quan của những người này.

Thứ hai, Nhà nước không thể đưa ra một chuẩn chung cho các NHTM, vì mỗi NHTM có những chiến lược kinh doanh riêng, những đặc thù riêng trong việc cấp tín dụng. Chính vì vậy, các NHTM sẽ được tự chủ trong các hoạt động cấp tín dụng nhưng trong khuôn khổ pháp luật và hướng tới mục tiêu là bảo đảm an toàn.

Ngoài quy định nội bộ của các NHTM, thì giấy phép của Ngân hàng Nhà nước cấp cho các NHTM cũng là một văn bản cực kỳ quan trọng, là cơ sở để xem xét hành vi của các chủ thể tham gia vào hoạt động sử dụng vốn để cấp tín dụng có đúng hay không.

Các quy định về hoạt động sử dụng vốn của các NHTM thông qua hoạt động cấp tín dụng có thể được sửa đổi, bổ sung, thay thế và thực thi khác nhau theo thời gian nhưng phải dựa trên nền tảng và “trung thành” với những nguyên tắc cơ bản sau:

1.1. Nguyên tắc đảm bảo an toàn vốn

Quy định của pháp luật liên quan đến hoạt động sử dụng vốn của NHTM hướng đến đảm bảo an toàn nguồn vốn, không phải là chỉ để tối đa hóa lợi nhuận. Theo đó, việc cấp tín dụng của NHTM phải tuân thủ các tỉ lệ đảm bảo an toàn như: (i) Tỷ lệ tối đa của nguồn vốn ngắn hạn được sử dụng để cho vay trung hạn và dài hạn; (ii) Tỷ lệ dư nợ cho vay so với tổng tiền gửi. Việc quy định những tỷ lệ này nhằm mục đích tạo sự hài hòa giữa dòng vốn vào và nguồn vốn ra khỏi ngân hàng và để tránh trường hợp các ngân hàng huy động vốn ít nhưng lại cho vay nhiều hơn vốn huy động. Để đảm bảo an toàn vốn của NHTM, một trong những việc mà NHTM cũng cần tuân thủ là phải phân tán rủi ro, không dồn vốn đế cấp tín dụng cho một số ít khách hàng; bảo đảm khả năng thanh toán; chấp hành đúng các quy định của Ngân hàng Nhà nước. Cũng trên nguyên tắc này, quy định về việc cho cấp tín dụng hợp vốn của các ngân hàng được ra đời. Vấn đề bảo đảm an toàn vốn còn được thể hiện ở việc Nhà nước quy định một số nhu cầu vốn không được cho vay. Theo Điều 8 Thông tư số 39/2016/TT-NHNN ngày 30/12/2016 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam quy định về hoạt động cho vay của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài đối với khách hàng (Thông tư số 39/2016/TT-NHNN), TCTD không được cho vay đối với các nhu cầu vốn như: (i) Thực hiện các hoạt động đầu tư kinh doanh thuộc ngành, nghề mà pháp luật cấm đầu tư kinh doanh; (ii) Thanh toán các chi phí, đáp ứng các nhu cầu tài chính của các giao dịch, hành vi mà pháp luật cấm; (iii) Mua, sử dụng các hàng hóa, dịch vụ thuộc ngành, nghề mà pháp luật cấm đầu tư kinh doanh; (iv) Mua vàng miếng.

1.2. Nguyên tắc tự do hợp đồng

Điều 3 Thông tư số 39/2016/TT-NHNN quy định: “Tổ chức tín dụng có quyền tự chủ trong hoạt động cho vay và tự chịu trách nhiệm về quyết định cho vay của mình”. Điều 4 Thông tư này đã quy định hoạt động cho vay của TCTD đối với khách hàng được thực hiện theo thỏa thuận giữa TCTD và khách hàng, phù hợp với quy định tại Thông tư này và các quy định của pháp luật có liên quan. Như vậy, theo quy định của Việt Nam, tự do giao kết hợp đồng vẫn phải trên cơ sở các quy định của pháp luật. Có nhiều lý do cho việc Nhà nước và pháp luật cần can thiệp vào hoạt động sử dụng vốn của NHTM để cấp tín dụng:

Thứ nhất, việc sử dụng vốn của các NHTM chịu sự ảnh hưởng từ các đặc điểm của việc huy động vốn. Khi việc huy động vốn của NHTM chịu sự giám sát chặt chẽ của Nhà nước thông qua các quy định pháp luật, thì việc sử dụng vốn nói chung của NHTM cũng phải chịu sự điều chỉnh tương tự.

Thứ hai, nguồn vốn để NHTM cấp tín dụng không phải là của chính các “ông chủ” của NHTM mà là của xã hội. Nếu không dùng pháp luật để điều chỉnh hoạt động sử dụng trong hoạt động cấp tín dụng thì nguồn vốn này sẽ bị thất thoát, ảnh hưởng rất lớn đến xã hội và người gửi tiền.

Thứ ba, không thể dùng các quy phạm xã hội khác ngoài pháp luật để điều chỉnh hoạt động sử dụng vốn của NHTM.

Thứ tư, câu hỏi đặt ra là nếu không được điều chỉnh bằng pháp luật thì hoạt động sử dụng vốn để cấp tín dụng sẽ như thế nào? Có thể, lúc bấy giờ sẽ có những thiệt hại khủng khiếp xảy ra nếu không được điều chỉnh bởi pháp luật1. Tự do giao kết hợp đồng thực sự chỉ có thể áp dụng với những giao dịch như mua đồ tiêu dùng hàng ngày, không thể được áp dụng một cách tuyệt đối với các giao dịch liên quan đến hoạt động sử dụng vốn của NHTM. Việc buông lỏng quản lý bằng pháp luật đối với hoạt động sử dụng vốn của NHTM sẽ dẫn đến các bất ổn như nợ xấu cao, an ninh tài chính, an ninh tiền tệ bị ảnh hưởng.

1.3. Nguyên tắc đảm bảo phát triển bền vững

Khái niệm phát triển bền vững được đề cập trong báo cáo của Liên Hợp Quốc vào năm 1987. Theo đó, phát triển bền vững là sự phát triển nhằm thỏa mãn các nhu cầu hiện tại của con người nhưng không tổn hại tới sự thỏa mãn các nhu cầu của thế hệ tương lai[2]. Quy định pháp luật liên quan đến hoạt động sử dụng vốn của NHTM để cấp tín dụng cũng không được tách rời nguyên tắc này. Khi ngân hàng hoạt động hiệu quả, lành mạnh sẽ góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển bền vững. Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên quy định về trách nhiệm đối với môi trường của các bên liên quan, trong đó ngân hàng cho vay vốn tại Hoa Kỳ phải chịu sự điều chỉnh của Đạo luật Bồi hoàn môi trường toàn diện năm 1980[3]. Trên thế giới, các ngân hàng đã bị lên án do đầu tư vào những ngành công nghiệp có hại cho môi trường[4].

Tại Việt Nam, phần thứ nhất của Nghị quyết số 100/NQ-CP ngày 18/11/2016 của Chính phủ về việc ban hành chương trình hành động của Chính phủ nhiệm kỳ 2016 - 2021 quy định những nhiệm vụ chủ yếu cần tập trung chỉ đạo, điều hành là “xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, phù hợp với cơ chế thị trường làm cơ sở cho việc định hướng và phân bổ nguồn lực (vốn, đất đai, tài nguyên...) để phát triển kinh tế bền vững, hiệu quả”. Tiếp đến, Điều 4 Thông tư số 39/2016/TT-NHNN quy định hoạt động cho vay của TCTD đối với khách hàng được thực hiện phải phù hợp với quy định tại Thông tư này và các quy định của pháp luật có liên quan bao gồm cả pháp luật về bảo vệ môi trường. Nếu các NHTM chỉ nhắm tới lợi nhuận khi thực hiện hoạt động sử dụng vốn, tức là thực hiện cấp tín dụng cho những dự án mà không quan tâm đến việc những dự án đó có thể gây hại đến môi trường, thì có thể làm phát sinh nhiều vấn đề cho xã hội và nền kinh tế. Trên thực tế, những dự án về trồng rừng, chống biến đổi khí hậu, phát triển năng lượng sạch, tái tạo năng lượng,… là những dự án mà các NHTM cần quan tâm cấp vốn tín dụng để thực hiện nguyên tắc này.

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam giai đoạn 2011 - 2020 đặt ra yêu cầu phát triển nhanh gắn liền với phát triển bền vững. NHTM phải đặc biệt quan tâm đến yếu tố môi trường khi xét duyệt các khoản vay có lợi cho môi trường và từ chối các khoản vay gây hại cho môi trường. Chỉ thị số 03/CT-NHNN ngày 24/3/2015 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam về thúc đẩy tăng trưởng tín dụng xanh và quản lý rủi ro môi trường và xã hội trong hoạt động cấp tín dụng, Quyết định số 1552/QĐ-NHNN ngày 06/8/2015 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước ban hành kế hoạch hành động của Ngành Ngân hàng thực hiện chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh đến năm 2020 yêu cầu phải rà soát, điều chỉnh và hoàn thiện thể chế về ngân hàng và tín dụng phù hợp với những mục tiêu tăng trưởng xanh.

Hiện nay, trong xã hội đã xuất hiện thuật ngữ “nguyên tắc xích đạo” (The Equator Principles). Theo đó, nguyên tắc xích đạo là khung pháp lý về quản lý rủi ro được các định chế tài chính thông qua nhằm quyết định, đánh giá và quản lý rủi ro môi trường và xã hội trong các dự án[5]. Việc sử dụng vốn của NHTM để cấp tín dụng phải đảm bảo nguyên tắc không vì mục tiêu tăng trưởng kinh tế và tín dụng mà hy sinh môi trường. Nếu xem xét dưới góc độ quyền lợi, nguyên tắc phát triển bền vững, nguyên tắc xích đạo mâu thuẫn với điều mà các NHTM hướng tới là lợi nhuận. Nếu NHTM nghiêng về yếu tố lợi nhuận thì phải hy sinh vấn đề môi trường và ngược lại. Dù muốn hay không, trong thời gian ngắn sắp tới, các NHTM cũng phải dành sự quan tâm đặc biệt cho xem xét việc cấp tín dụng để đảm bảo phát triển bền vững. Khoản 1 Điều 4 Thông tư số 39/2016/TT-NHNN đã quy định về nguyên tắc cho vay, vay vốn như sau: “Hoạt động cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng được thực hiện theo thỏa thuận giữa tổ chức tín dụng và khách hàng, phù hợp với quy định tại Thông tư này và các quy định của pháp luật có liên quan bao gồm cả pháp luật về bảo vệ môi trường”.

1.4. Nguyên tắc tránh xung đột lợi ích

Nguyên tắc tránh xung đột lợi ích tồn tại trong nhiều lĩnh vực, tuy nhiên tránh xung đột lợi ích trong việc cấp tín dụng cần được đặc biệt quan tâm do nguồn vốn để cấp tín dụng không phải là nguồn vốn của các ông chủ ngân hàng, mà là của xã hội. Để tránh xung đột lợi ích trong hoạt động cấp tín dụng, có một số đối tượng bị NHTM hạn chế trong việc cấp tín dụng, không được cấp tín dụng. Khoản 1 Điều 127 Luật các Tổ chức tín dụng năm 2010 quy định TDTC không được cấp tín dụng không có bảo đảm, cấp tín dụng với điều kiện ưu đãi với một số đối tượng như: Tổ chức kiểm toán, kiểm toán viên đang kiểm toán tại TCTD; thanh tra viên đang thanh tra tại TCTD; kế toán trưởng của TCTD; cổ đông lớn, cổ đông sáng lập; doanh nghiệp theo quy định tại tại khoản 1 Điều 126 của Luật các Tổ chức tín dụng năm 2010 sở hữu trên 10% vốn điều lệ của doanh nghiệp đó; người thẩm định, xét duyệt cấp tín dụng; các công ty con, công ty liên kết của TCTD hoặc doanh nghiệp mà TCTD nắm quyền kiểm soát. Quy định trên được đặt ra nhằm ngăn ngừa xung đột lợi ích giữa NHTM và người có thẩm quyền quyết định cấp tín dụng, những người quản lý của NHTM, giữa NHTM và khách hàng là người có liên quan của những người có thẩm quyền nêu trên. Tuy nhiên, những đối tượng này vẫn được vay tại các TCTD đó nhưng họ phải có biện pháp bảo đảm, không được ưu đãi và không được vượt quá giới hạn về tổng mức dư nợ cấp tín dụng. Việc hạn chế, cấm như vậy là đúng và cần thiết để tránh các chủ thể đó đạt được quá nhiều lợi ích từ việc được cấp tín dụng, để hạn chế, triệt tiêu sự thiên vị đối với một số đối tượng, tránh cho các đối tượng đó trục lợi từ việc cấp tín dụng.

Bên cạnh đó, quy định không được cấp tín dụng cho pháp nhân là cổ đông, pháp nhân là thành viên góp vốn được đặt ra để tránh trường hợp NHTM chuyển thêm vốn cho cổ đông, thành viên của TCTD thông qua việc cấp tín dụng. Trên thực tế, các NHTM thường nhiều lần vi phạm quy định này.

2. Một số kiến nghị liên quan đến pháp luật về hoạt động sử dụng vốn của ngân hàng thương mại thông qua việc cấp tín dụng

Thứ nhất, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam không nên tiếp tục ban hành các chỉ thị về hoạt động cấp tín dụng, hoạt động ngân hàng

Một số chỉ thị có liên quan như: Chỉ thị số 01/CT-NHNN ngày 23/02/2016 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam về tổ chức thực hiện chính sách tiền tệ và đảm bảo hoạt động ngân hàng an toàn, hiệu quả năm 2016; Chỉ thị số 03/CT-NHNN ngày 24/3/2015 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam về thúc đẩy tăng trưởng tín dụng xanh và quản lý rủi ro môi trường và xã hội trong hoạt động cấp tín dụng; Chỉ thị số 05/CT-NHNN ngày 15/7/2015 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam về tăng cường kiểm soát rủi ro trong hoạt động cấp tín dụng đối với các dự án BOT, BT giao thông. Các chỉ thị nêu trên có tính chất là văn bản hành chính nên không có tính ràng buộc đối với các chủ thể có liên quan đến hoạt động sử dụng vốn của các NHTM. Các chỉ thị nêu trên hầu như chỉ mang tính chất khuyến cáo, cảnh báo, định hướng hơn là có mục tiêu đặt ra một quy định mới có giá trị ràng buộc hay đề ra một chương trình hành động cụ thể nào.

Thứ hai, Việt Nam cần đưa ra một tỉ lệ giới hạn tối thiểu việc cấp tín dụng cho các dự án về môi trường

Luật các Tổ chức tín dụng năm 2010 chưa có quy định về việc thúc đẩy việc cấp tín dụng cho các dự án về môi trường, về ngân hàng xanh. Ngân hàng xanh chính là ngân hàng bền vững (Imeson M., và Sim A., 2010)[6]. Tỷ trọng cho vay bảo vệ môi trường[7] cao thể hiện sự đóng góp của ngân hàng cho phát triển bền vững về mặt môi trường là tốt[8]. Hiện nay, các chủ trương về cấp tín dụng cho những dự án đáp ứng yêu cầu về môi trường ở Việt Nam chỉ mới dừng ở việc kêu gọi, khuyến cáo, chưa có một giới hạn mức tối thiểu cho việc cấp tín dụng cho những dự án đảm bảo yêu cầu về bảo vệ môi trường, cũng như chưa có một chế tài cụ thể cho hành vi vi phạm yêu cầu phát triển bền vững. Chính vì vậy, để các quy định hiện nay về phát triển bền vững, bảo vệ môi trường, thúc đẩy ngân hàng xanh phát triển gắn kết với hoạt động cấp tín dụng, thì Việt Nam nên quy định một giới hạn tỷ lệ dư nợ cho vay đối với các dự án liên quan đến môi trường. Nếu việc yêu cầu các NHTM sử dụng vốn để cấp tín dụng phải đảm bảo yếu tố bảo vệ môi trường chỉ dừng lại ở việc kêu gọi, yêu cầu chung chung, không đưa ra giới hạn, chỉ tiêu cấp tín dụng cho các dự án về môi trường thì các NHTM sẽ lựa chọn yếu tố lợi nhuận, mà không quan tâm đến việc cấp tín dụng cho những dự án đó có ảnh hưởng đến môi trường như thế nào.

Hiện nay, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đang chuẩn bị ban hành sổ tay đánh giá rủi ro môi trường và xã hội cho hoạt động cấp tín dụng tại Việt Nam. Theo đó, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã phối hợp với Tổ chức Tài chính quốc tế xây dựng sổ tay đánh giá rủi ro môi trường và xã hội cho 10 ngành kinh tế trong hoạt động cấp tín dụng như: Nông nghiệp, hóa chất, xây dựng và cơ sở hạ tầng, năng lượng, chế biến thực phẩm, dệt may, dầu khí, xử lý chất thải, khai thác mỏ và các sản phẩm từ chất khoáng phi kim loại. Việc này sẽ giúp Việt Nam rút ngắn được thời gian triển khai tín dụng xanh tại Việt Nam.

Thứ ba, nhà làm luật Việt Nam nên chia việc cấp tín dụng cho lĩnh vực bất động sản thành hai nhóm và có các quy định riêng cho mỗi nhóm

Hiện nay, ở Việt Nam quy định đánh đồng giữa tín dụng cho bất động sản nhằm mục đích tiêu dùng và tín dụng cho bất động sản nhằm đầu tư. Độ rủi ro cho hai loại hoạt động cấp tín dụng này rõ ràng là không như nhau. Đối với tín dụng bất động sản dành cho nhu cầu để ở của người dân, thì không nên giới hạn vì độ rủi ro không cao như tín dụng bất động sản cho nhu cầu đầu tư. tín dụng bất động sản phục vụ cho nhu cầu đầu tư, rủi ro cho nguồn vốn của ngân hàng rất cao vì hiện nay lượng cung bất động sản tăng, bất động sản vẫn còn đóng băng, giá trị bất động sản bị thổi phồng nhiều so với giá thực.

Nguyễn Kiên Bích Tuyền

Đại học Ngân hàng TP. Hồ Chí Minh