1. Khái niệm, đặc điểm của quản lý nhà nước về kinh doanh bảo hiểm

Kinh doanh bảo hiểm là loại hình kinh doanh đặc biệt của nền kinh tế, liên quan đến quyền lợi của nhiều chủ thể, có ảnh hưởng, tác động mạnh tới sự phát triển của hệ thống tài chính[1]. Vì vậy, sự quản lý nhà nước đối với thị trường này luôn cần thiết. Quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh bảo hiểm là việc Nhà nước áp dụng các biện pháp tác động lên các chủ thể tham gia thị trường bảo hiểm để đảm bảo các điều kiện vận hành thị trường bảo hiểm theo định hướng của Nhà nước và bảo đảm quyền tự chủ, tự do kinh doanh của các chủ thể kinh doanh trên thị trường này, đồng thời bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng dịch vụ bảo hiểm. Quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh bảo hiểm có một số đặc điểm sau:

- Mục đích của quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh bảo hiểm là bảo đảm sự phát triển bền vững của thị trường bảo hiểm, sự tuân thủ pháp luật của các chủ thể tham gia thị trường, bảo đảm sự phát triển ổn định của nền kinh tế, xã hội, sự cạnh tranh lành mạnh giữa các doanh nghiệp bảo hiểm trong nước và doanh nghiệp bảo hiểm nước ngoài và bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người tiêu dùng dịch vụ bảo hiểm cũng như các chủ thể kinh doanh bảo hiểm. Theo pháp luật Liên bang Nga, mục đích của việc tổ chức (quản lý) hoạt động bảo hiểm là bảo vệ các quyền tài sản của cá nhân, pháp nhân, các chủ thể, các thành phố tự trị của Liên bang Nga khi xảy ra sự kiện bảo hiểm[2].

Theo pháp luật Cộng hòa Kazakhstan, mục đích, nhiệm vụ của quản lý nhà nước đối với hoạt động bảo hiểm là hình thành và duy trì hệ thống bảo hiểm bền vững, hình thành cơ sở hạ tầng cho thị trường bảo hiểm; điều tiết thị trường bảo hiểm, kiểm tra và giám sát hoạt động bảo hiểm; điều chỉnh pháp lý cơ sở của hoạt động bảo hiểm, xác định các loại hình bảo hiểm bắt buộc, các nguyên tắc tham gia của nước Cộng hòa Kazakhstan vào hệ thống bảo hiểm toàn cầu; bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể kinh doanh bảo hiểm, người được bảo hiểm và người thụ hưởng bảo hiểm; nghiêm cấm sự can thiệp của các cơ quan có thẩm quyền và những người có chức vụ của cơ quan này vào hoạt động của tổ chức kinh doanh bảo hiểm, tái bảo hiểm và đại lý bảo hiểm, trừ trường hợp pháp luật trực tiếp cho phép[3].

Ở Hoa Kỳ, mục đích chính của quản lý nhà nước đối với lĩnh vực bảo hiểm là bảo vệ người tiêu dùng dịch vụ bảo hiểm. Doanh nghiệp muốn kinh doanh thì phải có giấy phép của cơ quan giám sát bảo hiểm bang và tuân thủ quy định về bảo hiểm của bang đó. Năm 1871, ở cấp Liên bang đã thành lập Hiệp hội các ủy viên giám sát bảo hiểm với mục đích chính để bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng bảo hiểm[4].

- Quản lý nhà nước đối với kinh doanh bảo hiểm được thể hiện thông qua việc ban hành pháp luật, cấp phép, thu hồi giấy phép, kiểm tra, giám sát, áp dụng các chế tài đối với hành vi vi phạm của các chủ thể tham gia thị trường bảo hiểm.

- Chủ thể chịu sự quản lý nhà nước bao gồm các doanh nghiệp bảo hiểm, tái bảo hiểm, các trung gian, người mua bảo hiểm, người thụ hưởng và người được bảo hiểm.

- Chủ thể thực hiện quản lý nhà nước đối với kinh doanh bảo hiểm là cơ quan giám sát bảo hiểm. Tuy nhiên, cũng có nước quy định ngân hàng trung ương quản lý hoạt động này, như ở Liên bang Nga, Ngân hàng Trung ương Nga là cơ quan quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh bảo hiểm, các hoạt động trên thị trường tài chính cũng thuộc sự quản lý của cơ quan này. Ngân hàng Trung ương Nga có quyền ban hành pháp luật theo thẩm quyền quy định về điều kiện, cách thức thực hiện các loại hình bảo hiểm tự nguyện[5]...

2. Mô hình quản lý nhà nước đối với kinh doanh bảo hiểm

Một là, mô hình giám sát tự do theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹ: Nhà nước tập trung vào kiểm soát tình trạng tài chính của các doanh nghiệp bảo hiểm dựa trên các báo cáo, không có các quy định chặt chẽ về các nghiệp vụ bảo hiểm, hạn chế sự can thiệp của Nhà nước vào hoạt động của doanh nghiệp bảo hiểm, chủ yếu để các chủ thể hoạt động theo cơ chế thị trường. Ví dụ, theo mô hình của Mỹ, mỗi bang có hệ thống bảo hiểm riêng, có các quy tắc bảo hiểm riêng; Chính phủ liên bang có quyền giám sát hoạt động bảo hiểm mang tầm quốc gia như vấn đề chống độc quyền trong lĩnh vực bảo hiểm; một số loại bảo hiểm như bảo hiểm y tế, bảo hiểm lũ lụt, nông nghiệp được điều chỉnh ở tầm liên bang[6].

Hai là, mô hình giám sát theo hệ thống luật Châu Âu lục địa: Pháp luật quy định về tổ chức, hoạt động kinh doanh bảo hiểm, việc kiểm tra, giám sát thị trường này được thực hiện tập trung, đảm bảo sự phát triển của các chủ thể kinh doanh bảo hiểm. Thị trường bảo hiểm châu Âu là đối tượng quản lý và giám sát của Nhà nước. Hoạt động quản lý, giám sát theo các định hướng sau: Ban hành và xây dựng cơ sở pháp lý thống nhất để đảm bảo cho hoạt động cho các công ty bảo hiểm của các thành viên EU; cấp phép đối với hoạt động kinh doanh; quy định các chế tài đối với vi phạm pháp luật và các quy tắc hoạt động của doanh nghiệp bảo hiểm trên thị trường. Quản lý hành chính đối với thị trường bảo hiểm được thực hiện bởi Ủy ban Châu Âu. Từ ngày 01/7/1994 - khi áp dụng hệ thống hộ chiếu châu Âu, châu Âu cho phép bất kỳ doanh nghiệp bảo hiểm nào có giấy phép hoạt động ở một nước của EU có thể kinh doanh bảo hiểm trên lãnh thổ của bất kỳ quốc gia nào thuộc Cộng đồng châu Âu mà không cần xin giấy phép kinh doanh. Để thực hiện kinh doanh, doanh nghiệp bảo hiểm chỉ cần đăng ký chi nhánh ở quốc gia muốn đến và thông báo cho các cơ quan giám sát bảo hiểm ở quốc gia đó. Các cơ quan này kiểm tra hoạt động của doanh nghiệp bảo hiểm, trụ sở chính, các chi nhánh, văn phòng đại diện, công ty mẹ ở các nước thuộc Cộng đồng châu Âu. Ngày 17/11/2010, hệ thống giám sát tài chính châu Âu được thành lập, trong đó có cơ quan giám sát bảo hiểm và hưu trí quản lý thị trường kinh doanh bảo hiểm[7]. Hiện nay, hoạt động quản lý nhà nước đối với kinh doanh bảo hiểm ở châu Âu được thực hiện trên cơ sở đánh giá rủi ro và giảm thiểu rủi ro cho các chủ thể kinh doanh bảo hiểm (đặc biệt ưu tiên kiểm tra, đánh giá khả năng thanh toán của các doanh nghiệp bảo hiểm). Mô hình quản lý tài chính áp dụng là mô hình vốn trên cơ sở rủi ro (biên khả năng thanh toán 2).

Ba là, mô hình giám sát hỗn hợp: Theo mô hình này, các vấn đề quan trọng của kinh doanh bảo hiểm được điều chỉnh chủ yếu ở cấp liên bang, cấp bang cũng có quyền giám sát ở mức độ nhất định. Mô hình này thể hiện sự phi tập trung trong quản lý hoạt động bảo hiểm[8].

Ở Việt Nam hiện nay, quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh bảo hiểm đang hướng tới theo mô hình thứ hai, tuy nhiên, mô hình quản lý vẫn là biên khả năng thanh toán 1, theo đó, quản lý nhà nước được thực hiện trên cơ sở vốn chủ sở hữu áp dụng đồng bộ đối với các doanh nghiệp bảo hiểm. Cục Quản lý, giám sát bảo hiểm thuộc Bộ Tài chính có chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính thực hiện quản lý nhà nước đối với lĩnh vực kinh doanh bảo hiểm trong phạm vi cả nước, là cơ quan trực tiếp quản lý, giám sát hoạt động kinh doanh bảo hiểm[9].

3. Quản lý nhà nước về kinh doanh bảo hiểm ở Việt Nam hiện nay và một số kiến nghị

Thứ nhất, về mô hình quản lý nhà nước về kinh doanh bảo hiểm: Theo Luật Kinh doanh bảo hiểm năm 2000 (sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2010 và năm 2019), mô hình quản lý kinh doanh bảo hiểm ở Việt Nam vẫn là mô hình cũ - biên khả năng thanh toán 1. Quản lý nhà nước đang thực hiện trên cơ sở tuân thủ, phê chuẩn trước khi thực hiện, chỉ can thiệp khi có sự việc xảy ra[10]. Trong khi đó, từ những năm 1990, các nước châu Âu đã áp dụng mô hình quản lý vốn trên cơ sở rủi ro (biên khả năng thanh toán 2). Theo đó, các doanh nghiệp bảo hiểm được chủ động xác định quy mô kinh doanh phù hợp với khả năng tài chính, xác định, tính toán, lượng hóa mức độ rủi ro trong kinh doanh để xác định số vốn trên cơ sở rủi ro phải có nhằm đáp ứng cam kết của doanh nghiệp bảo hiểm đối với khách hàng, kịp thời có biện pháp để đảm bảo an toàn tài chính. Để nâng cao năng lực quản lý, đáp ứng sự phát triển nhanh của thị trường bảo hiểm trong nước và hội nhập với thị trường bảo hiểm toàn cầu, thì việc chuyển đổi và ghi nhận mô hình quản lý vốn trên cơ sở rủi ro là cần thiết. Mô hình này có nhiều ưu điểm, giúp doanh nghiệp bảo hiểm chủ động trong quản trị kinh doanh, giúp cơ quan quản lý nhà nước phân loại doanh nghiệp bảo hiểm theo mức độ rủi ro, từ đó, có yêu cầu về vốn tối thiểu trên cơ sở rủi ro của doanh nghiệp, áp dụng các biện pháp can thiệp cần thiết khi có sự thiếu hụt vốn so với vốn yêu cầu theo mức độ rủi ro của doanh nghiệp bảo hiểm.

Thứ hai, mục tiêu, nguyên tắc quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh bảo hiểm: Luật Kinh doanh bảo hiểm Việt Nam năm 2000 chưa quy định rõ vấn đề này, mặc dù, đây là các vấn đề quan trọng, thể hiện đặc thù của quản lý nhà nước đối với lĩnh vực kinh doanh đặc biệt này so với các lĩnh vực kinh doanh đặc biệt khác như lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán. Hơn nữa, kinh doanh bảo hiểm luôn tiềm ẩn rủi ro và có tác động liên đới tới các tổ chức, cá nhân tham gia bảo hiểm và chủ thể kinh doanh bảo hiểm, các trung gian bảo hiểm... Vì vậy, lĩnh vực bảo hiểm cần có sự quản lý, điều tiết của Nhà nước để hạn chế tối đa rủi ro cho người tiêu dùng. Quản lý nhà nước cần đảm bảo mục tiêu bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng, hạn chế rủi ro và tạo sự ổn định tài chính của các chủ thể tham gia thị trường, sự cạnh tranh bình đẳng và hội nhập, phát triển thị trường bảo hiểm thống nhất (trong đó có sự hài hòa giữa pháp luật và các công cụ quản lý nhà nước khác). Có thể nói, hiện nay, mục đích chủ yếu của quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh bảo hiểm là nhằm giảm thiểu các tổn thất cho người tham gia bảo hiểm trong trường hợp doanh nghiệp bảo hiểm không thực hiện đầy đủ các yêu cầu về bồi thường và cảnh báo rủi ro, đưa ra các biện pháp hạn chế rủi ro, bảo đảm sự an toàn của hệ thống bảo hiểm[11]. Ngoài ra, các nguyên tắc quản lý nhà nước đối với kinh doanh bảo hiểm là cần thiết như nguyên tắc hợp pháp và công bằng; thực hiện quản lý, giám sát hoạt động kinh doanh bảo hiểm theo pháp luật; đảm bảo duy trì trật tự thị trường bảo hiểm và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể kinh doanh bảo hiểm, người được bảo hiểm và người thụ hưởng. Bên cạnh đó, Luật Kinh doanh bảo hiểm cũng cần có nội dung về thị trường kinh doanh bảo hiểm và xác định rõ các chủ thể tham gia thị trường, các nguyên tắc hoạt động của thị trường, từ đó cho thấy đặc thù của thị trường tài chính này so với các thị trường tài chính khác và khẳng định vai trò của Nhà nước đối với thị trường này.

Thứ ba, về giấy phép kinh doanh bảo hiểm: Kinh doanh bảo hiểm là hoạt động kinh doanh có điều kiện, hoạt động này phải được thực hiện trên cơ sở giấy phép do Bộ Tài chính cấp. Vì vậy, nếu không có giấy phép thì hoạt động này là bất hợp pháp. Điều này cần được bổ sung trong Luật Kinh doanh bảo hiểm, phần quy định các hành vi bị cấm[12]: Không tổ chức, cá nhân nào có quyền thực hiện hoạt động kinh doanh bảo hiểm nếu không có giấy phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền như là hoạt động chủ yếu, thường xuyên hay là hoạt động bổ sung của chủ thể này. Ngoài ra, về điều kiện để cấp phép, khai trương hoạt động, Luật cần quy định rõ yêu cầu về vốn pháp định tối thiểu phải được các cổ đông, thành viên góp đầy đủ trong thời gian chậm nhất là bao nhiêu ngày kể từ thời điểm được cấp phép để đảm bảo năng lực tài chính của doanh nghiệp bảo hiểm. Thêm vào đó, Luật cần quy định rõ ràng các trường hợp từ chối cấp phép, tránh tình trạng “xin - cho”. Hiện Dự thảo Luật Kinh doanh bảo hiểm (sửa đổi)[13], Điều 81 quy định còn chung chung: Trong trường hợp từ chối cấp phép, Bộ Tài chính phải có văn bản giải thích rõ lý do. Tuy nhiên, trong Dự thảo Luật cũng không giải thích rõ lý do là gì. Vì vậy, cần thiết bổ sung cơ sở để từ chối cấp phép, có thể là hồ sơ xin cấp phép có các thông tin không phù hợp với yêu cầu luật định và không được sửa đổi, bổ sung trong thời hạn cho phép; thông tin được cung cấp về tổ chức bảo hiểm sẽ được thành lập và các sáng lập viên không chính xác; hoạt động kinh doanh của tổ chức (cổ đông sáng lập) bị thua lỗ trong thời hạn 02 năm liền tới thời điểm xin phép thành lập... Cơ quan quản lý cần thông báo bằng văn bản về việc từ chối cấp phép và lý do tại sao từ chối.

Thứ tư, vấn đề sáp nhập, chia tách, hợp nhất (chuyển đổi) doanh nghiệp bảo hiểm cũng như tái cơ cấu, giải thể doanh nghiệp bảo hiểm: Nội dung này cần được quy định trong Luật vì đây là các vấn đề quan trọng, quyết định tới sự tồn tại, phát triển của doanh nghiệp bảo hiểm cũng như thị trường bảo hiểm. Hiện tại, Luật Kinh doanh bảo hiểm năm 2000 cũng như Dự thảo chỉ quy định chung chung về vấn đề giải thể, phá sản doanh nghiệp bảo hiểm (Điều 115, Điều 116), mà không có quy định riêng cho loại hình doanh nghiệp này.

Thứ năm, về hình thức đối với hợp đồng bảo hiểm: Hiện Dự thảo quy định hình thức của hợp đồng này bằng văn bản. Tuy nhiên, đối với hợp đồng bảo hiểm được ký kết bằng hình thức điện tử, Luật cần có quy định cụ thể về các yêu cầu đối với doanh nghiệp bảo hiểm, cũng như nguồn dữ liệu điện tử để bảo đảm tính bảo mật thông tin của doanh nghiệp cũng như bên khách hàng bảo hiểm. Trong trường hợp bảo hiểm tự nguyện, các bên tham gia bảo hiểm có thể thỏa thuận sử dụng dữ liệu điện tử của các doanh nghiệp bảo hiểm khác nếu doanh nghiệp này đồng ý. Luật cần đưa ra các nguyên tắc trao đổi thông tin, dữ liệu điện tử để bảo vệ được quyền lợi của các chủ thể tham gia thị trường bảo hiểm[14].

Thứ sáu, về khả năng thanh toán của doanh nghiệp bảo hiểm và các biện pháp xử lý khi doanh nghiệp bảo hiểm mất khả năng thanh toán: Luật hiện nay chưa quy định về các ngưỡng mà doanh nghiệp bảo hiểm được phép chủ động thực hiện các biện pháp cải thiện và cơ quan quản lý nhà nước áp dụng các biện pháp xử lý khi doanh nghiệp không đảm bảo tỷ lệ an toàn vốn. Trong khi đó, điều này là rất cần thiết nhằm đảm bảo tính chủ động và tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp bảo hiểm. Nhà nước chỉ can thiệp khi cần thiết để đảm bảo khả năng thanh toán của doanh nghiệp bảo hiểm, hạn chế tối đa rủi ro cho chủ thể này và hạn chế tổn thất cho khách hàng. Dự thảo Luật thì đã đưa ra các ngưỡng tại Điều 103, tuy nhiên, cần quy định rõ hơn trường hợp áp dụng biện pháp cải thiện: Vốn chủ sở hữu giảm liên tiếp trong thời hạn bao lâu, thời hạn áp dụng biện pháp cải thiện cần có sự hợp lý để doanh nghiệp có thể khôi phục được khả năng chính; nếu các doanh nghiệp không thực hiện các biện pháp tự cải thiện thì có thể áp dụng các chế tài như tạm đình chỉ hoạt động của doanh nghiệp trong thời hạn 06 tháng; bắt buộc doanh nghiệp phải mua lại cổ phiếu của các cổ đông và bán cho các nhà đầu tư khác theo chỉ định; buộc chuyển nhượng danh mục bảo hiểm cho các chủ thể khác.

Biện pháp can thiệp sớm của Bộ Tài chính cũng cần được thể hiện trong Luật và cần có thời hạn cụ thể để doanh nghiệp có thể triển khai được, theo đó cần quy định thời hạn doanh nghiệp phải lên phương án thực hiện biện pháp can thiệp sớm và được Bộ Tài chính phê duyệt. Như vậy, sẽ đảm bảo được quyền tự quyết, tự chủ của các doanh nghiệp trong kinh doanh. Ngoài ra, Luật Kinh doanh bảo hiểm cần quy định các trường hợp đặt doanh nghiệp bảo hiểm vào tình trạng kiểm soát đặc biệt khi có nguy cơ mất khả năng chi trả. Hiện Dự thảo Luật (Điều 108) quy định: Doanh nghiệp bảo hiểm bị đặt vào tình trạng kiểm soát khi có nguy cơ mất khả năng chi trả thực sự đối với bên mua bảo hiểm. Tuy nhiên, thế nào là “mất khả năng chi trả thực sự”? Luật cần lượng hóa cụ thể hơn để có tính khả thi.

Thứ bảy, quản lý nhà nước đối với các doanh nghiệp bảo hiểm nước ngoài hoạt động ở Việt Nam: Đối với doanh nghiệp bảo hiểm nước ngoài, cần có quy định để có thể tạo sự cạnh tranh lành mạnh giữa các doanh nghiệp này với các doanh nghiệp trong nước. Khi thị trường bảo hiểm phát triển ở mức độ nhất định, thì nên có những quy định đặc thù cho các chủ thể kinh doanh nước ngoài trên thị trường kinh doanh bảo hiểm ở Việt Nam.

Thứ tám, về hoạt động giám sát bảo hiểm: Hoạt động này cần được quy định rõ trong Luật theo hướng xác định rõ chủ thể có quyền giám sát, mục tiêu, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể giám sát, nguyên tắc giám sát (tuân thủ pháp luật, công khai). Điều này là hết sức cần thiết để phát hiện các trường hợp gây mất an toàn cho bên được bảo hiểm, đảm bảo sự ổn định của thị trường bảo hiểm và nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước về bảo hiểm.

Từ những phân tích trên cho thấy, quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh bảo hiểm theo Luật Kinh doanh bảo hiểm ở Việt Nam vẫn còn những điểm hạn chế, bất cập, cần thiết phải được sửa đổi để phù hợp với yêu cầu phát triển của thị trường bảo hiểm trong nước và quốc tế. Đặc biệt quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh bảo hiểm phải hướng tới chuyển đổi sang mô hình quản lý vốn trên cơ sở rủi ro, tuân thủ các nguyên tắc quản lý, giám sát theo khuyến nghị của IAIS (Hiệp hội các nhà quản lý bảo hiểm quốc tế), tăng cường khả năng tự giám sát, rà soát rủi ro và khả năng thanh toán của doanh nghiệp bảo hiểm, tạo sự chủ động cho doanh nghiệp trong quản trị rủi ro, nâng cao năng lực cạnh tranh cho doanh nghiệp và bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng dịch vụ bảo hiểm.

PGS.TS. Lê Thị Thu Thủy
Ban Đào tạo, Đại học Quốc gia Hà Nội