Tóm tắt: Bài viết phân tích những thiếu sót, bất cập trong quy định về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại dưới góc độ pháp luật môi trường, từ đó đề ra các đề xuất, kiến nghị để hoàn thiện.

Abstract: The article analyzes shortcomings and inadequacies in the regulations on the rights, obligations and responsibilities of hazardous waste management service business entities from the point of view of environmental law, from there, makes suggestions and recommendations for improvement.

Kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại (CTNH) có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo chất lượng môi trường, bảo vệ sức khỏe con người, góp phần vào việc thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội, thực hiện mục tiêu phát triển bền vững. CTNH là một loại chất thải có đặc tính nguy hiểm cao, vì vậy, kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là một ngành, nghề kinh doanh có điều kiện[1]. Muốn thực hiện hoạt động này đòi hỏi các chủ thể kinh doanh phải đáp ứng rất nhiều các điều kiện khác nhau theo quy định pháp luật. Tuy nhiên, hiện nay, các quy định của pháp luật môi trường[2] điều chỉnh về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH còn nhiều bất cập, thiếu sót, điều này gây ảnh hưởng không nhỏ đến lợi ích của các chủ thể liên quan, hạn chế hiệu quả hoạt động quản lý CTNH trên thực tế. Vì vậy, việc nghiên cứu và đề xuất những giải pháp để hoàn thiện các quy định về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là điều rất quan trọng, cần thiết.

1. Quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại dưới góc độ pháp luật môi trường

1.1. Quyền, nghĩa vụ của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại

Bản chất của hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là một động kinh doanh nhằm mục đích sinh lời. Lợi nhuận được tạo ra là động lực để các chủ thể tham gia vào hoạt động cung ứng loại hình dịch vụ này. Khi tham gia xác lập hợp đồng chuyển giao trách nhiệm quản lý CTNH, các bên đều mong muốn đạt được mục đích của mình một cách hiệu quả nhất. Đối với chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH, để cung ứng được loại hình dịch vụ này đòi hỏi phải đầu tư nhiều thời gian, công sức, chi phí để đáp ứng các điều kiện khắt khe về nhân sự và cơ sở vật chất do pháp luật quy định[3]. Chính vì vậy, chủ thể cung ứng dịch vụ sẽ được hưởng các quyền lợi chính đáng trong hoạt động kinh doanh, đồng thời cũng phải thực hiện các nghĩa vụ cần thiết để đảm bảo lợi ích của bên sử dụng dịch vụ. Việc xác định quyền và nghĩa vụ của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là rất quan trọng và cần thiết, là cơ sở để bảo vệ quyền lợi chính đáng mà các chủ thể này được hưởng cũng như xác định được các dạng trách nhiệm pháp lý mà các chủ thể này phải gánh chịu khi không đảm bảo thực hiện đúng các nghĩa vụ đặt ra khi tiếp nhận trách nhiệm quản lý CTNH từ chủ nguồn thải.

Tuy nhiên, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 và các văn bản pháp luật liên quan chưa có một điều khoản cụ thể nào quy định rõ về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH. Hiện nay, các quyền và nghĩa vụ được các chủ thể tự thỏa thuận xây dựng với nhau trong các hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH, sự thỏa thuận này chủ yếu dựa vào các quy định của pháp luật dân sự, pháp luật thương mại có liên quan để điều chỉnh. Điều này tạo nhiều khó khăn cho các chủ thể trong việc xác lập quyền và nghĩa vụ của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH.

Vấn đề chưa có quy định cụ thể về quyền của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là một bất lợi lớn cho những chủ thể này trong việc bảo vệ quyền lợi của mình khi xảy ra tranh chấp, đây cũng là một sự thiếu sót dẫn đến mất cân đối trong kỹ thuật lập pháp khi chỉ quy định về trách nhiệm mà không quy định về quyền lợi của một chủ thể. Điều này sẽ dễ dẫn đến việc hạn chế các doanh nghiệp gia nhập vào hoạt động kinh doanh loại hình dịch vụ này vì rủi ro do việc vi phạm hợp đồng thì quá lớn, quy định về trách nhiệm thì quá nhiều mà cơ chế bảo vệ quyền lợi cho họ lại quá ít. Hậu quả của việc này là đối tượng tham gia vào hoạt động bảo vệ môi trường liên quan đến quản lý CTNH sẽ càng ngày càng hẹp trong khi lẽ ra đây phải là một hoạt động cần được Nhà nước hỗ trợ và khuyến khích nhiều. Bên cạnh quyền, thì nghĩa vụ của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH cũng không được quy định rõ ràng. Điều này tạo cơ hội cho một số chủ thể kinh doanh loại hình dịch vụ này lợi dụng do không có các quy định pháp luật cụ thể nên đã đưa ra các điều khoản quyền lợi cho mình nhiều nhưng các nghĩa vụ ràng buộc trách nhiệm thì hầu như rất ít nhắc tới. Điều này rất nguy hiểm, vì trên thực tế, bên cung ứng dịch vụ thường là bên sẽ soạn thảo trước nội dung hợp đồng rồi sau đó mới chuyển sang cho chủ thể sử dụng dịch vụ xem xét, ký kết. Tuy nhiên, vì không có các quy định pháp luật xác định cụ thể về quyền và nghĩa vụ cần phải có của chủ thể cung ứng nên các chủ thể sử dụng dịch vụ rất khó để xác định chính xác, hợp lý được các quyền, nghĩa vụ mà họ được hưởng và hệ quả là họ thường phải ký kết những hợp đồng dịch vụ với những nội dung điều khoản bất lợi cho mình mà họ không hề hay biết do không có hướng dẫn cụ thể.

Dưới một góc độ nhất định, có thể nói, pháp luật không quy định rõ quyền và nghĩa vụ của các chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là để tạo điều kiện thuận lợi cho các bên được tự do thỏa thuận trong giao dịch thương mại dựa trên các cơ pháp lý được quy định trong Bộ luật Dân sự năm 2015, Luật Thương mại năm 2005… Điều này là cần thiết với tinh thần tự do kinh doanh trong các hoạt động kinh tế nhằm mục đích sinh lời. Tuy nhiên, cần phải xác định rằng, đối tượng của loại hình dịch vụ kinh doanh này là các hoạt động quản lý CTNH, một hoạt động rất đặc thù, có khả năng ảnh hưởng rất lớn đến vấn đề tính mạng, sức khỏe con người và chất lượng môi trường. Vì vậy, bên cạnh sự điều chỉnh của luật chung thì cũng cần thiết phải có sự điều chỉnh của pháp luật chuyên ngành về quyền và nghĩa vụ của chủ thể cung ứng loại hình dịch vụ này. Từ những phân tích trên có thể thấy, hiện nay, pháp luật môi trường chưa có các quy định điều chỉnh về quyền và nghĩa vụ của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH, đây là một điểm thiếu sót, vì vậy, cần phải có sự quy định bổ sung cụ thể về vấn đề này nhằm khắc phục những bất cập nêu trên.

1.2. Trách nhiệm của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy

Kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là một loại ngành, nghề kinh doanh có điều kiện, không chỉ có ý nghĩa về mặt kinh tế mà còn có giá trị về mặt bảo vệ môi trường. Chính vì vậy, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 và các văn bản liên quan đưa ra rất nhiều quy định về trách nhiệm buộc chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH phải tuân thủ thực hiện. Việc tuân thủ, thực hiện đúng theo các trách nhiệm được quy định sẽ giúp đảm bảo hiệu quả an toàn trong công tác quản lý CTNH. Tuy nhiên, hiện nay, một số quy định pháp luật về trách nhiệm mà các chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH phải tuân theo vẫn còn một số bất cập, hạn chế nhất định.

Thứ nhất: Khoản 1 Điều 12 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP ngày 24/4/2015 của Chính phủ về quản lý chất thải và phế liệu (Nghị định số 38/2015/NĐ-CP) quy định chủ xử lý CTNH có trách nhiệm phải ký hợp đồng thu gom, vận chuyển, xử lý CTNH với chủ nguồn thải CTNH trên địa bàn hoạt động được ghi trong giấy phép xử lý CTNH. Địa bàn hoạt động sẽ được xác nhận theo vùng[4] và từng tỉnh cụ thể. Một cơ sở xử lý CTNH sẽ được ký kết hợp đồng với các chủ nguồn thải trên địa bàn toàn bộ vùng hoặc một số tỉnh trong vùng tùy theo giấy phép. Điều này là hợp lý, một cơ sở xử lý CTNH chỉ nên được phép thu gom, vận chuyển và xử lý các CTNH từ các cơ sở phát sinh gần nó vì để đảm bảo tính an toàn tốt hơn trong quá trình vận chuyển và xử lý. Khoảng cách giữa cơ sở phát sinh CTNH và cơ sở xử lý càng xa thì việc vận chuyển càng tốn nhiều thời gian và rủi ro hơn. Tuy nhiên, hầu hết các cơ sở được cấp giấy phép xử lý CTNH hiện nay tập trung phần lớn ở thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và một số tỉnh Đồng bằng sông Hồng, Đông Nam bộ, còn các địa bàn khác hầu như thiếu hụt trầm trọng cơ sở xử lý CTNH được cấp phép. Điều này phản ảnh đúng thực tế là phần lớn CTNH phát sinh từ các nhà máy, khu công nghiệp tại Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và các địa bàn lân cận. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa những địa bàn khác lại không sản sinh ra CTNH, như vậy, nhu cầu xử lý CTNH là vẫn có trên những địa bàn đó. Với quy định chủ xử lý CTNH có trách nhiệm phải “ký hợp đồng thu gom, vận chuyển, xử lý CTNH với chủ nguồn thải CTNH trên địa bàn hoạt động được ghi trong Giấy phép xử lý CTNH”[5] đã tạo ra sự bất cập nhất định. Điều này dẫn đến thực trạng là CTNH ở những địa bàn còn lại tuy có nhu cầu xử lý CTNH nhưng vì địa bàn này không có cơ sở xử lý CTNH và cũng không có tên trong giấy phép xử lý CTNH nên dẫn đến tình trạng CTNH không được xử lý trong một thời gian dài, gây ảnh hưởng đến môi trường tự nhiên và khu dân cư xung quanh.

Thứ hai: Khoản 1 Điều 91 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 và khoản 4 Điều 7 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP quy định nếu chủ nguồn thải CTNH không có khả năng xử lý CTNH đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường thì phải có trách nhiệm ký hợp đồng để chuyển giao CTNH với tổ chức, cá nhân có giấy phép phù hợp để xử lý. Tuy nhiên, khoản 1 Điều 12 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP lại quy định chủ xử lý CTNH có trách nhiệm ký hợp đồng thu gom, vận chuyển, xử lý CTNH với các chủ nguồn thải CTNH trên địa bàn hoạt động được ghi trong giấy phép xử lý CTNH. Các quy định được đề cập trên đây đã cho thấy sự thiếu đồng bộ. Bởi lẽ, chủ xử lý CTNH không có trách nhiệm phải ký hợp đồng xử lý CTNH với các chủ nguồn thải CTNH trên địa bàn hoạt động nếu các chủ nguồn thải CTNH này không có nhu cầu chuyển giao CTNH.

Thứ ba: Khoản 5 Điều 12 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP quy định chủ xử lý CTNH có trách nhiệm: “Đăng ký với Bộ Tài nguyên và Môi trường khi có nhu cầu liên kết để vận chuyển các CTNH không có trong giấy phép của mình cho chủ xử lý CTNH khác có chức năng phù hợp để xử lý” và tại khoản 8 Điều 9 Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT ngày 30/6/2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về quản lý chất thải nguy hại (Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT) quy định: “Khi 02 (hai) tổ chức, cá nhân có nhu cầu liên kết trong đó một bên chỉ thực hiện việc vận chuyển CTNH và chuyển giao trách nhiệm xử lý cho bên còn lại (bao gồm cả cơ sở đang vận hành thử nghiệm xử lý CTNH) thì bên chuyển giao hoặc tiếp nhận phải gửi văn bản đề nghị kèm theo hợp đồng đến cơ quan cấp phép để được xem xét, chấp thuận trước khi thực hiện”. Như vậy, theo các quy định nêu trên thì chủ xử lý CTNH khi muốn liên kết vận chuyển CTNH để chuyển giao cho chủ thể khác có chức năng phù hợp để xử lý thì phải đăng ký tại Bộ Tài nguyên và Môi trường để được xem xét, chấp thuận trước khi thực hiện. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra ở đây, nếu chủ xử lý CTNH liên kết vận chuyển CTNH của chính mình do phát sinh trong quá trình xử lý nhưng thuộc nhóm CTNH không được phép xử lý và hoạt động vận chuyển này vẫn nằm trên cùng một phạm vi địa bàn được phép hoạt động của mình được ghi trên giấy phép nhưng khi đó vẫn phải đăng ký và phải được sự chấp thuận là điều không cần thiết và dường như đã can thiệp quá sâu vào quan hệ dân sự giữa hai cơ sở xử lý CTNH. Giả sử, nếu hợp đồng liên kết vận chuyển CTNH nào giữa hai chủ xử lý CTNH cũng phải đăng ký và có sự chấp thuận của Bộ Tài nguyên và Môi trường thì sẽ dẫn đến hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp trở nên trì trệ và thiếu linh hoạt. Điều này tạo ra quá nhiều thủ tục hành chính rờm rà, không cần thiết, làm cho nền kinh tế thiếu đi sự năng động. Thiết nghĩ, chỉ trường hợp nào liên kết vận chuyển CTNH phát sinh ở khu vực không thuộc địa bàn hoạt động và không có cơ sở xử lý của bên chuyển giao trách nhiệm xử lý thì các bên trong hợp đồng liên kết vận chuyển mới cần sự chấp thuận của cơ quan nhà nước.

Thứ tư: Khoản 2 Điều 9 Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT quy định chủ xử lý CTNH phải “thực hiện biện pháp quản lý và chịu hoàn toàn trách nhiệm đối với hoạt động của phương tiện vận chuyển không chính chủ trong quá trình vận chuyển CTNH”. Tuy nhiên, chịu hoàn toàn trách nhiệm là chịu trách nhiệm như thế nào thì vẫn chưa được pháp luật quy định rõ. Đây là một điểm có khả năng gây nhiều khó khăn cho các chủ thể áp dụng và thực hiện pháp luật đòi hỏi pháp luật phải quy định rõ.

2. Hoàn thiện quy định về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại dưới góc độ pháp luật môi trường

2.1. Về quyền, nghĩa vụ

Việc quy định một cách rõ ràng quyền và nghĩa vụ của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH trong các văn bản pháp luật là vô cùng cần thiết. Để đảm bảo xác định thống nhất quyền được hưởng và nghĩa vụ phải thực hiện cho chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH, cần phải thiết lập một quy định xác định cụ thể các quyền và nghĩa vụ dành riêng cho chủ thể này. Đối với quyền, cần phải quy định cụ thể các quyền mà chủ thể kinh doanh dịch vụ được hưởng như: Quyền được ký hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH; quyền được cung cấp thông tin; quyền được trả tiền cho việc thực hiện dịch vụ; quyền được cấp các chứng từ có liên quan đến hoạt động kinh doanh khi đã đáp ứng đủ các điều kiện pháp luật quy định; quyền được nhà nước và các cơ quan chuyên ngành hỗ trợ, tạo điều kiện để thực hiện hoạt động kinh doanh… Đối với nghĩa vụ, cũng giống như quyền, cần phải quy định cụ thể các nghĩa vụ mà chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH phải thực hiện như: Phải đáp ứng đủ điều kiện kinh doanh và bảo đảm duy trì đủ điều kiện đầu tư kinh doanh đó trong suốt quá trình hoạt động; phải bảo đảm và chịu trách nhiệm về chất lượng quản lý CTNH theo tiêu chuẩn do pháp luật quy định hoặc tiêu chuẩn đã đăng ký hoặc công bố; phải đảm bảo tính trung thực, chính xác của thông tin liên quan đến hoạt động quản lý CTNH…

2.2. Về trách nhiệm

Để khắc phục những bất cập trong quy định pháp luật về trách nhiệm của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH như đã phân tích ở trên, cần thực hiện một số giải pháp sau:

Thứ nhất: Để khắc phục tình trạng CTNH ở những địa bàn còn lại tuy có nhu cầu xử lý CTNH nhưng vì địa bàn này không cơ sở xử lý CTNH và cũng không có tên trong giấy phép xử lý CTNH nên dẫn đến tình trạng CTNH không được xử lý trong một thời gian dài, gây ảnh hưởng đến môi trường tự nhiên và khu dân cư xung quanh, thì ngoài những địa bàn được cho phép trong giấy phép xử lý CTNH thì cần quy định theo hướng cho phép các chủ xử lý CTNH được phép xin bổ sung thêm địa bàn hoạt động ngoài những địa bàn được nêu trong giấy phép xử lý CTNH nếu chứng minh được những địa bàn đó có nhu cầu xử lý CTNH và tại đó không có bất kỳ một cơ sở xử lý CTNH nào.

Thứ hai: Để tạo sự đồng bộ trong quy định về trách nhiệm ký hợp đồng thu gom, vận chuyển, xử lý CTNH trên địa bàn hoạt động được ghi trong giấy phép xử lý CTNH của chủ xử lý CTNH. Cần bổ sung thêm điều kiện xảy ra để phát sinh trách nhiệm của cơ sở xử lý CTNH, tức là chủ xử lý CTNH chỉ có trách nhiệm ký hợp đồng thu gom, vận chuyển, xử lý CTNH với các chủ nguồn thải CTNH trên địa bàn hoạt động được ghi trong giấy phép xử lý CTNH khi chủ nguồn thải CTNH có yêu cầu ký hợp đồng chuyển giao.

Thứ ba: Để khắc phục thủ tục hành chính rờm rà, không cần thiết trong hoạt động liên kết để vận chuyển các CTNH không có trong giấy phép, pháp luật môi trường cần phải quy định rõ theo hướng trong quá trình quản lý CTNH nếu phát sinh CTNH mà không thể tự xử lý, chủ xử lý CTNH có trách nhiệm ký hợp đồng với chủ xử lý CTNH khác có chức năng phù hợp để xử lý; nếu chủ phát sinh CTNH có nhu cầu liên kết vận chuyển CTNH của mình cho chủ xử lý CTNH có khả năng xử lý thì không cần phải đăng ký tại Bộ Tài nguyên và Môi trường nếu việc vận chuyển này vẫn diễn ra trên phạm vi địa bàn hoạt động được ghi trong giấy phép của chủ thể thực hiện hoạt động vận chuyển. Chỉ khi nào nằm ngoài phạm vi địa bàn hoạt động được ghi trong giấy phép thì việc liên kết vận chuyển mới phải đăng ký với Bộ Tài nguyên và Môi trường và chỉ được thực hiện khi Bộ Tài nguyên và Môi trường chấp thuận. Quy định như vậy sẽ xóa bỏ được các thủ tục hành chính rờm rà, đảm bảo sự tinh gọn, hợp lý, thu hút đầu tư, tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể tham gia hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH nói riêng và quản lý CTNH nói chung.

Thứ tư: Pháp luật môi trường cần bổ sung các quy định hướng dẫn cụ thể về trách nhiệm của chủ xử lý CTNH khi chịu hoàn toàn trách nhiệm đối với hoạt động của phương tiện vận chuyển không chính chủ trong quá trình vận chuyển CTNH. Phải quy định rõ ràng, cụ thể chịu hoàn toàn trách nhiệm là chịu như thế nào, bao gồm những trách nhiệm gì, hậu quả pháp lý ra sao, chế tài áp dụng là gì… Việc có thêm những quy định cụ thể như vậy không chỉ tạo cơ sở pháp lý rõ ràng trong quá trình thực hiện mà còn hỗ trợ cho quá trình thanh tra, kiểm tra, giám sát các hoạt động của các chủ thể có liên quan được hiệu quả.

Tóm lại, các quy định về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH đóng vai trò rất quan trọng trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp, cũng như ràng buộc nghĩa vụ, trách nhiệm của chủ thể. Chính vì vậy, việc hoàn thiện các quy định về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là rất cần thiết, góp phần mang lại hiệu quả, chất lượng trong hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH.

Trần Linh Huân

Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh