1. Khái quát các tiêu chí về quyền con người

1.1. Quá trình phát triển và sử dụng các tiêu chí về quyền con người

Từ những năm 1980, cộng đồng quốc tế đã có những thảo luận đầu tiên về vai trò của các thông tin, số liệu trong đánh giá tình hình công nhận, bảo vệ, bảo đảm quyền con người. Các thông tin, số liệu cụ thể ban đầu thường được sử dụng để thực hiện đánh giá đối với các quyền kinh tế, văn hóa và xã hội. Trong những Bình luận chung và khuyến nghị đầu tiên của mình, Ủy ban về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa chỉ ra tầm quan trọng và khuyến khích việc sử dụng các số liệu cụ thể (kể cả số liệu mang tính định tính và định lượng) để đánh giá tiến bộ đạt được trong việc bảo đảm các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa[1]. Việc sử dụng thông tin, số liệu để đánh giá mức độ công nhận, bảo vệ, bảo đảm các quyền sau đó được nghiên cứu để có thể áp dụng với tất cả các quyền con người, kể cả các quyền dân sự, chính trị mà trước đây thường được đánh giá thông qua ý kiến mang tính định tính của các chuyên gia[2]. Năm 2008, Liên Hợp quốc công bố tài liệu đầu tiên về việc xây dựng và sử dụng một cách hệ thống các “tiêu chí về quyền con người” (HRI) để đánh giá việc bảo đảm các quyền con người nói chung, trong đó có các quyền dân sự, chính trị[3]. Đến nay, các HRI được sử dụng ngày càng rộng rãi bởi các quốc gia, tổ chức quốc tế và chủ yếu nhằm ba mục đích là: (i) Theo dõi sự tuân thủ, đáp ứng các cam kết về quyền con người; (ii) Đo lường sự tiến bộ trong sự phát triển con người về khía cạnh quyền con người; (iii) Đo lường các tác động, kết quả của các chương trình phát triển về quyền con người.

Theo Liên Hợp quốc, HRI được hiểu là “các thông tin cụ thể về tình trạng hoặc điều kiện của một đối tượng, sự kiện, hoạt động hay kết quả có liên quan đến các quy định và chuẩn mực về quyền con người; thể hiện và phản ánh các nguyên tắc và mối quan tâm liên quan đến quyền con người”[4]. HRI có thể được phân chia thành tiêu chí về cấu trúc (structural indicator), quy trình (process indicator), kết quả (outcome indicator). Cách thức phân loại này được đưa ra chủ yếu dựa trên mục đích, đối tượng phản ánh của tiêu chí. Theo đó, tiêu chí về cấu trúc được sử dụng để đánh giá mức độ đáp ứng về chính sách, khuôn khổ pháp lý, các chiến lược, kế hoạch của mỗi quốc gia với các cam kết về nhân quyền của quốc gia đó[5]. Tiêu chí về quy trình được sử dụng để đo lường các nỗ lực của quốc gia thông qua các chính sách, chương trình, biện pháp cụ thể để hiện thực hóa các cam kết về quyền con người[6]. Tiêu chí kết quả phản ánh mức độ mà các quyền con người cụ thể được thụ hưởng trên thực tế[7]. Các HRI còn có thể được phân chia thành các tiêu chí mang tính định lượng và định tính; các tiêu chí dựa trên thực tế và dựa trên phán đoán; tiêu chí về thực hiện và tuân thủ[8]. Khi xây dựng HRI, các quốc gia cũng phải lưu ý đến sự kết hợp giữa các loại tiêu chí khác nhau để bảo đảm phản ánh khách quan sự thay đổi của tình hình công nhận, bảo vệ, bảo đảm quyền con người theo thời gian.

1.2. Yêu cầu đối với việc xây dựng các tiêu chí về quyền con người

Hệ thống HRI đo lường mức độ mà các chủ thể quyền được thụ hưởng một quyền con người cụ thể cũng như những nỗ lực của quốc gia trong việc đáp ứng các nghĩa vụ liên quan đến quyền con người. Tuy nhiên, các quy định tại các điều ước quốc tế về quyền con người thường ghi nhận theo hướng khái quát và có thể dẫn tới khó khăn trong việc xác định nội hàm của quyền cũng như các nghĩa vụ mà các quốc gia thành viên cần phải đáp ứng để công nhận, bảo vệ, bảo đảm các quyền đó. Do đó, để có thể xây dựng hệ thống HRI, trước hết, các quốc gia cần phải xác định rõ những thuộc tính (attribute) của quyền cần được theo dõi, đánh giá. Một quyền con người cụ thể có thể có nhiều thuộc tính. Tuy nhiên, với mục đích xây dựng các HRI, số lượng tối đa các thuộc tính của quyền nên được giới hạn ở 04 thuộc tính trên cơ sở nội hàm của quyền[9]. Bên cạnh đó, do các quyền con người có tính liên hệ và phụ thuộc lẫn nhau, ngoài các thuộc tính được xác định trực tiếp từ một quyền cụ thể cần có sự cân nhắc về mối quan hệ của chúng với các thuộc tính của các quyền khác có liên quan để tránh sự trùng lặp. Chẳng hạn như, quyền được sống theo các văn kiện về quyền con người[10] được hiểu là bao gồm các thuộc tính: Sự tước đoạt một cách độc đoán quyền được sống, sự biến mất của các cá nhân, sức khoẻ và dinh dưỡng, và án tử hình[11]. Các thuộc tính nói trên của quyền được sống không chỉ được xác định trên cơ sở quy định riêng biệt về quyền này theo Điều 6 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 (Công ước ICCPR) và các giải thích liên quan mà còn cần đặt trong mối quan hệ với các quyền khác như quyền về sức khoẻ, quyền được bảo đảm mức sống tối thiểu[12]…

Trên thực tế, việc bảo đảm quyền con người ở các quốc gia bị ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố như điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội cũng như các nguồn lực sẵn có khác. Vì vậy, không có một hệ thống HRI mang tính chuẩn mực nào là hữu dụng với tất cả các quốc gia. Các HRI cần được xây dựng riêng và cụ thể cho từng quốc gia dựa trên các phương thức thu thập thông tin sẵn có và những điều kiện đặc thù của quốc gia đó. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, các quyền con người mang tính phổ quát. Vì vậy, khi xây dựng các HRI, các quốc gia cần lưu ý đến sự cân bằng giữa các chuẩn mực quốc tế về quyền con người với những điều chỉnh đặc thù của quốc gia[13]. Các HRI cần bảo đảm các điều kiện như: Đơn giản, sẵn có và hạn chế về số lượng; đáng tin cậy; được xây dựng bằng những phương pháp khách quan, minh bạch; phù hợp với các tiêu chuẩn về thống kê và các chuẩn mực nhân quyền; và có sự phân chia theo nhóm dễ bị tổn thương[14].

2. Thực trạng sử dụng các tiêu chí về quyền con người tại Việt Nam

Tại Việt Nam, mặc dù khái niệm “tiêu chí về quyền con người” ít khi được đề cập, các thông tin về “tình trạng hoặc điều kiện của một đối tượng, sự kiện, hoạt động hay kết quả có liên quan đến các quy định và chuẩn mực về quyền con người; thể hiện và phản ánh các nguyên tắc và mối quan tâm liên quan đến quyền con người” cũng đã được thu thập và sử dụng bởi các cơ quan, tổ chức một cách thường xuyên. Phần lớn các thông tin, số liệu mang tính chất như HRI của Việt Nam được thu thập theo các quy định pháp luật về thống kê.

Luật Thống kê năm 2015 quy định các nguyên tắc trong hoạt động thống kê và sử dụng dữ liệu, thông tin thống kê. Luật xác định mục đích của hoạt động thống kê là đáp ứng yêu cầu đánh giá, dự báo tình hình, hoạch định chiến lược, xây dựng kế hoạch, quy hoạch chính sách, quản lý, điều hành phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời đáp ứng yêu cầu kiểm tra, giám sát việc thực hiện chiến lược, kế hoạch, chính sách phát triển kinh tế - xã hội[15]. Một số chỉ tiêu thống kê quốc gia được nêu như chỉ tiêu về tỷ số giới tính, tỷ suất sinh thô, tỷ suất chết thô, tuổi thọ trung bình từ lúc sinh, tỷ lệ người khuyết tật, tỷ lệ trẻ em dưới 05 tuổi được đăng ký khai sinh; tỷ lệ nữ tham gia cấp ủy Đảng, tỷ lệ nữ đại biểu Quốc hội, tỷ lệ nữ đại biểu Hội đồng nhân dân, tỷ lệ nữ đảm nhiệm chức vụ lãnh đạo chính quyền; tỷ lệ người sử dụng điện thoại di động, tỷ lệ người sử dụng internet…, về bản chất, phản ánh tình trạng, điều kiện thụ hưởng một số quyền con người quan trọng là quyền bình đẳng và không bị phân biệt đối xử (trong đó có phân biệt đối xử về giới)[16], quyền được sống, quyền về sức khỏe[17], quyền được tiếp cận thông tin. Ngoài các chỉ tiêu thống kê quốc gia, pháp luật chuyên ngành cũng quy định cụ thể về các loại thông tin, số liệu mà các cơ quan quản lý nhà nước phải thu thập, phân loại. Chẳng hạn như, kết quả thực hiện quyền được giáo dục có thể được đánh giá qua các chỉ tiêu thống kê sẵn có của ngành giáo dục[18]; một số chỉ tiêu hiện có của ngành Tòa án, kiểm sát có thể được sử dụng để theo dõi việc bảo đảm quyền được xét xử công bằng[19]. Tương tự, các quyền của người dân tộc thiểu số có thể được đánh giá qua các chỉ tiêu thống kê công tác dân tộc[20]…

Các chỉ tiêu nói trên được thu thập chủ yếu theo phương thức thống kê, báo cáo hành chính của các cơ quan quản lý nhà nước hoặc các cuộc điều tra dân số và tùy thuộc vào từng lĩnh vực cụ thể mà các thông tin, số liệu được thu thập theo chu kỳ hay phân loại thành các nhóm các nhau[21]. Các thông tin, số liệu có thể sử dụng để theo dõi tình hình bảo đảm quyền con người cũng được công khai ở mức độ khác nhau. Nhiều thông tin, số liệu được công bố rộng rãi theo quy định của Luật Thống kê năm 2015, một số khác chỉ được lưu giữ và sử dụng tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu thập thông tin số liệu; một số khác bị hạn chế tiếp cận theo pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước, tiếp cận thông tin[22].

Ngoài các thông tin, số liệu được thu thập bởi các cơ quan nhà nước, các thông tin, số liệu có thể sử dụng để đánh giá mức độ bảo đảm các quyền con người còn được thu thập bởi nhiều cơ quan, tổ chức, hiệp hội tại Việt Nam để phục vụ cho các hoạt động hợp tác, dự án phát triển hoặc nghiên cứu khoa học[23]. Các thông tin, số liệu như vậy cũng có thể được sử dụng lại bởi các cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật.

Như vậy, nhìn chung, ở Việt Nam, các tiêu chí có tính chất như HRI đã được xây dựng và sử dụng. Tuy nhiên, việc thu thập thông tin, số liệu được thu thập bằng những phương thức khác nhau; bởi nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân và chủ yếu phục vụ các hoạt động quản lý nhà nước, nghiên cứu khoa học.

3. Khả năng xây dựng và sử dụng các tiêu chí về quyền dân sự, chính trị trong đánh giá việc thực hiện Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị tại Việt Nam

3.1. Sự cần thiết của việc sử dụng các tiêu chí về quyền dân sự, chính trị trong đánh giá việc thực hiện Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị tại Việt Nam

Trước hết, cần nhấn mạnh rằng, theo yêu cầu chung của Liên Hợp quốc, việc đánh giá kết quả thực hiện các nghĩa vụ quốc gia theo Công ước ICCPR nên dựa trên các thông tin, số liệu cụ thể với sự phân loại phù hợp. Tại Hướng dẫn cho các báo cáo được đệ trình bởi các quốc gia thành viên theo Điều 40 Công ước ICCPR[24], quốc gia thành viên được yêu cầu cung cấp các thông tin, số liệu thống kê về hệ thống pháp luật cũng như tình hình thực thi các quy định về quyền dân sự, chính trị thông qua các số liệu thống kê. Ví dụ như, đối với quyền bình đẳng, không bị phân biệt đối xử, quốc gia thành viên được yêu cầu cung cấp các số liệu có sự phân loại, so sánh theo thời gian và nguồn thông tin để minh họa cho kết quả thực hiện các nghĩa vụ theo Điều 2, khoản 1 Điều 3 và Điều 26 Công ước ICCPR; thông tin về mức độ thụ hưởng bình đẳng giữa nam và nữ đối với các quyền dân sự, chính trị[25]; thông tin về mức độ thụ hưởng các quyền dân sự, chính trị của phụ nữ, trong đó có tỷ lệ phụ nữ nắm giữ vị trí phải chịu trách nhiệm tại khối cơ quan nhà nước và tư nhân; số lượng nơi lưu trú an toàn và các nguồn lực dành cho việc trợ giúp nạn nhân của bạo lực gia đình, số lượng trẻ em gái tới trường…[26]. Đối với nội dung báo cáo về các quyền còn lại của Công ước, Liên Hợp quốc cũng có các yêu cầu về thông tin, số liệu tương tự.

Trên thực tế, Việt Nam gia nhập Công ước ICCPR từ năm 1982 và đến nay, các quyền dân sự và chính trị tại Việt Nam ngày càng được công nhận, bảo vệ và bảo đảm tốt hơn. Các quyền dân sự và chính trị theo Công ước ICCPR đã được ghi nhận và hiện đã có các cơ chế bảo vệ, bảo đảm quyền theo Hiến pháp, pháp luật có liên quan. Tuy nhiên, những thành tựu này đôi khi không được thể hiện đầy đủ dưới dạng các bằng chứng cụ thể là các thông tin, số liệu được thu thập trên cơ sở các thuộc tính của các quyền dân sự, chính trị. Tại các báo cáo quốc gia về tình hình thực hiện Công ước ICCPR gần đây của Việt Nam, các thông tin được cung cấp chủ yếu mang tính định tính và do đó, chỉ phản ánh được các thành tựu về chính sách, biện pháp mang tính vĩ mô như các chương trình, kế hoạch nhằm thúc đẩy các quyền con người. Trong khi đó, các thông tin, số liệu mang tính định lượng phản ánh mức độ thụ hưởng quyền dân sự, chính trị của người dân, hiệu quả thực sự của các chính sách, chương trình, kế hoạch chưa được thu thập đầy đủ hoặc chưa được phân loại phù hợp. Việt Nam đã từng được Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp quốc (UBNQLHQ) yêu cầu cung cấp bổ sung nhiều thông tin, số liệu cụ thể liên quan đến các quyền dân sự, chính trị chưa được thể hiện tại báo cáo quốc gia định kỳ[27].

Sự thiếu hụt thông tin, số liệu về tình hình thực hiện Công ước ICCPR dẫn tới một số ảnh hưởng tiêu cực đối với Việt Nam. Trước hết, thiếu hụt thông tin, số liệu gây khó khăn trong việc đánh giá thực chất hiệu quả của các chính sách, chương trình, kế hoạch, biện pháp cụ thể tại Việt Nam. Kết quả là, các cơ quan quản lý nhà nước sẽ gặp khó khăn trong việc đề xuất các chính sách, chương trình kế hoạch hay các biện pháp cần thực hiện trong giai đoạn tiếp theo. Bên cạnh đó, các thành tựu về công nhận, bảo vệ, bảo đảm quyền được nêu tại các báo cáo quốc gia không có các thông tin, số liệu minh họa cụ thể trở nên thiếu thuyết phục, gây ảnh hưởng đến việc đánh giá của UBNQLHQ về kết quả thực hiện các nghĩa vụ của Việt Nam. Các đánh giá, nhận định tiêu cực của UBNQLHQ sẽ ảnh hưởng đến hình ảnh, uy tín của Việt Nam trước cộng đồng quốc tế.

Hạn chế về thông tin, số liệu nói trên bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân:

(i) Việc thực hiện Công ước ICCPR đòi hỏi sự phối hợp của rất nhiều các cơ quan, bộ, ngành của Việt Nam. Trong khi đó, công tác theo dõi việc thực thi Công ước tại một số giai đoạn trước đây chưa được tổ chức thực hiện thực sự bài bản, có hệ thống[28]. Các thông tin, số liệu được các cơ quan thu thập, sử dụng một cách riêng lẻ mà ít có sự trao đổi; chưa cơ chế riêng để thu thập các thông tin về tình hình thực hiện Công ước ICCPR.

(ii) Bản thân các mục tiêu, biện pháp được đề ra tại các kế hoạch thúc đẩy quyền dân sự, chính trị giai đoạn trước còn chung chung, không đặt ra yêu cầu đánh giá kết quả thực hiện dựa trên các số liệu, thông tin cụ thể.

(iii) Hoạt động thống kê của cơ quan nhà nước nói chung xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nước và để phục vụ chức năng quản lý nhà nước mà chưa tính đến các yêu cầu báo cáo, thống kế theo các cơ chế bảo vệ nhân quyền quốc tế. Các chỉ tiêu thống kê hiện có dù bản chất là các HRI, nhưng không được bóc tách để đánh giá các quyền con người cụ thể.

(iv) Việc trao đổi các thông tin, số liệu thống kê giữa các cơ quan quản lý nhà nước với các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác còn hạn chế do khác biệt về cách thức thu thập, phân tích, xử lý thông tin, số liệu.

Như vậy, có thể thấy rằng, việc nghiên cứu sử dụng các HRI để đánh giá việc công nhận, bảo vệ, bảo đảm các quyền dân sự, chính trị trong thời gian tới là phù hợp với xu thế phát triển, cần thiết để phục vụ yêu cầu xây dựng chính sách, chương trình, kế hoạch thúc đẩy nhóm quyền này ở Việt Nam.

3.2. Khả năng xây dựng và sử dụng các tiêu chí về quyền dân sự, chính trị tại Việt Nam

Hiện nay, ở Việt Nam đã có các chỉ tiêu thống kê như các HRI; nhiều chỉ tiêu thống kê như vậy có thể được dùng để đánh giá việc thực hiện các cam kết của Việt Nam liên quan đến quyền dân sự, chính trị. Như vậy, có cơ sở để đánh giá rằng, việc xây dựng các tiêu chí về quyền dân sự, chính trị để theo dõi việc thực hiện Công ước ICCPR ở Việt Nam trong thời gian tới là khả thi. Tuy nhiên, việc xây dựng các HRI như vậy cần phải lưu ý đến các yếu tố sau đây:

Thứ nhất, việc đánh giá mức độ công nhận, bảo vệ, bảo đảm các quyền dân sự và chính trị chỉ dựa trên các HRI là vấn đề còn nhiều tranh luận trên các diễn đàn quốc tế. Các HRI là các thông tin, số liệu “tĩnh”, không thể phản ánh bối cảnh, các yếu tố ảnh hưởng tới các quyền. Trong khi đó, sự thụ hưởng đầy đủ một số quyền dân sự, chính trị còn phụ thuộc vào các vấn đề về chính trị, kinh tế, xã hội thường xuyên biến động. Hơn thế nữa, các quyền dân sự, chính trị có mối liên hệ không thể tách rời với các quyền kinh tế, văn hóa và xã hội. Việc bóc tách để xây dựng các HRI riêng biệt cho các quyền dân sự và chính trị có thể gặp phải các khó khăn về mặt kỹ thuật, chưa bảo đảm yêu cầu, chuẩn mực của các HRI nói chung.

Thứ hai, mặc dù nhiều chỉ tiêu thống kê hiện có của Việt Nam có tính chất như các HRI nhưng các chỉ tiêu này được quy định rải rác ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Tại thời điểm xây dựng các chỉ tiêu thống kê này, các chuẩn mực thống kê, quyền con người quốc tế chưa thực sự được tính toán đầy đủ. Đối với các quyền dân sự, chính trị, các chỉ tiêu thống kê có liên quan thuộc nhiều lĩnh vực như công tác dân tộc, giáo dục, ngành nội vụ[29], dân cư, y tế[30]… Do đó, để có thể sử dụng các chỉ tiêu thống kê này cho mục đích theo dõi việc thực hiện các cam kết về quyền dân sự, chính trị tại Việt Nam, cần phải tiến hành rà soát có hệ thống các quy định pháp luật có liên quan nhằm đề xuất các sửa đổi, bổ sung phù hợp. Các nguyên tắc xây dựng chỉ tiêu thống kê, thu thập thông tin, dữ liệu nguồn, mức độ công khai các chỉ tiêu thống kê… hiện có thể bị thay đổi.

Bên cạnh đó, các chỉ tiêu thống kê hiện có hay các chỉ tiêu được bổ sung mới phải được đối chiếu với các HRI mẫu do Liên Hợp quốc xây dựng và tính toán các điều chỉnh cần thiết để bảo đảm phù hợp với thực tiễn ở Việt Nam. Các điều chỉnh, nếu có, phải dựa trên các khảo sát toàn diện về tình hình công nhận, bảo vệ, bảo đảm quyền dân sự, chính trị tại Việt Nam cũng như các yếu tố tác động. Do đó, quá trình xây dựng một bộ các chỉ tiêu thống kê theo dõi việc thực hiện các quyền dân sự, chính trị cần được đầu tư thời gian và nguồn lực.

Vì các lý do nêu trên, trên cơ sở các chỉ tiêu thống kê hiện có, việc xây dựng một bộ các HRI để theo dõi việc thực hiện các quyền dân sự và chính trị tại Việt Nam có thể khả thi trong giai đoạn sắp tới. Tuy nhiên, xét về lợi ích kinh tế và kỹ thuật, việc xây dựng các HRI nên được xây dựng một cách có hệ thống để theo dõi các quyền con người nói chung. Điều này đòi hỏi sự nghiên cứu kỹ lưỡng và được thực hiện theo một lộ trình cụ thể trên cơ sở có sự phối hợp chặt chẽ của tất cả các bộ, ngành có liên quan đến quá trình tổ chức thực hiện các cam kết về quyền con người ở Việt Nam.

Phạm Thùy Linh
Vụ Pháp luật quốc tế, Bộ Tư pháp