Tóm tắt: Bài viết nêu rõ thực trạng sử dụng manh mún đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay, chỉ ra những nguyên nhân cơ bản của thực trạng này và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai nhằm mở rộng phạm vi tiếp cận và góp phần thúc đẩy thị trường bất động sản nông nghiệp phát triển.

Abstract: The paper clearly points out the curent real situation of fragmented agricultural land use in our country as well as major causes of this situation and recommends solutions for improving policy, law on land with a view to expand the reach and to contribute to promoting the development of agricultural real estate.

1. Khái quát về tình trạng manh mún đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay

Theo thống kê năm 2013, tổng diện tích đất nông nghiệp của nước ta là 262.805 km2 (chiếm tới 79,4%), bao gồm đất sản xuất nông nghiệp là 101.511 km2; đất lâm nghiệp là 153.731 km2; đất nuôi trồng thuỷ sản là 7.120 km2. Đất nông nghiệp ở nước ta phân bố không đồng đều giữa các vùng trong cả nước. Vùng đồng bằng sông Cửu Long có tỷ trọng đất nông nghiệp trong tổng diện tích đất tự nhiên lớn nhất cả nước, chiếm 67,1% diện tích toàn vùng và vùng đất nông nghiệp. Ít nhất là vùng duyên hải miền Trung. Đất nông nghiệp chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của đất tại các vùng nên độ phì và độ màu mỡ của đất nông nghiệp giữa các vùng cũng khác nhau. Đất đai ở đồng bằng sông Hồng và đồng bằng sông Cửu Long được phù sa bồi tụ thường xuyên nên rất màu mỡ, vùng Tây Nguyên và Đông Nam bộ phần lớn là đất bazan.

Việt Nam là một trong những quốc gia có mức độ phân mảnh đất đai cao nhất so với khu vực và thế giới. Diện tích đất sản xuất nông nghiệp bình quân đầu người trên thế giới là 0,52 ha, trong khu vực là 0,36 ha, thì ở Việt Nam là 0,25 ha. Sau mỗi chu kỳ hai chục năm, tình trạng phân mảnh tăng gấp đôi. Sự phân mảnh còn dẫn đến tình trạng lãng phí đất đai được sử dụng làm ranh giới, bờ bao. Con số này không dưới 4% diện tích canh tác. Quỹ đất nông nghiệp tiếp tục suy giảm do công nghiệp hóa và đô thị hóa. Theo số liệu của Tổng cục Quản lý đất đai (Bộ Tài nguyên và Môi trường), bình quân mỗi năm đất nông nghiệp giảm gần 100.000 ha, đặc biệt năm 2007 giảm 120.000 ha, trong khi mỗi năm số lao động bước ra khỏi ruộng đồng chỉ vào khoảng 400.000 người. Hơn nữa, mức gia tăng dân số ở nông thôn không giảm nhiều như mong đợi, khiến cho bình quân đất canh tác trên đầu người ngày càng giảm mạnh[1]. Như vậy, phát triển nông nghiệp quy mô nhỏ trong những năm qua đang làm cho đất đai bị khai thác cạn kiệt, chi phí sản xuất cao, khó áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật. Do đó, việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng quy mô lớn và hiện đại đang thúc đẩy việc tích tụ, tập trung ruộng đất, nhờ đó, các hình thức mang tính thương mại như chuyển nhượng, cho thuê quyền sử dụng đất được xem là những giao dịch mở đầu cho việc phát triển thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp ở nước ta.

Thực trạng sử dụng đất nông nghiệp phân tán, manh mún hiện nay (đặc biệt ở khu vực đồng bằng sông Hồng và các tỉnh thuộc khu IV cũ)[2] có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân từ chính sách, pháp luật đất đai, cụ thể:

Một là, Nghị định số 64/CP ngày 27/9/1993 của Chính phủ ban hành Bản quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp (Nghị định số 64/CP) quy định một trong các nguyên tắc của việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp là: “Trên cơ sở hiện trạng, bảo đảm đoàn kết, ổn định nông thôn, thúc đẩy sản xuất phát triển; thực hiện chính sách bảo đảm cho người làm nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản có đất sản xuất”[3]. Nguyên tắc này nhằm đảm bảo tránh sự xáo trộn quá lớn trong vấn đề đất nông nghiệp và duy trì sự ổn định đoàn kết ở khu vực nông thôn. Bởi lẽ, đất đai ở nước ta là vấn đề nhạy cảm, ảnh hưởng trực tiếp đến các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội. Quán triệt nguyên tắc này, các địa phương thực hiện việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp theo phương châm bình quân, giao đất nông nghiệp “có gần, có xa, có tốt, có xấu”. Có nghĩa là, đất nông nghiệp các loại được giao cho hộ gia đình, cá nhân đều nhau tính theo định mức/nhân khẩu nông nghiệp. Ở thời điểm đó, giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp theo nguyên tắc này là hợp lý, không gây ra xáo trộn quá lớn đối với việc sử dụng đất nông nghiệp và duy trì được sự đoàn kết ổn định ở nông thôn. Tuy nhiên, hiện nay tính chất, trình độ phát triển của sản xuất nông nghiệp nước ta đã phát triển mạnh mẽ, từng bước tiếp cận với nền nông nghiệp sản xuất hàng hóa thì tình trạng sử dụng đất nông nghiệp manh mún theo từng hộ gia đình, cá nhân (trung bình mỗi hộ gia đình ở đồng bằng sông Hồng có từ 5 - 7 mảnh đất nằm ở các xứ đồng khác nhau) là rào cản cho việc công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn, khiến năng suất lao động nông nghiệp không được cải thiện.

Hai là, các Luật Đất đai năm 1993, năm 2003 và năm 2013 đều nhất quán quan điểm “bảo đảm cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối có đất sản xuất”. Điều này là dễ hiểu bởi nước ta là một nước nông nghiệp có khoảng 70% dân số là nông dân. Quan điểm này được thể hiện trong Luật Đất đai năm 2013 với một số quy định tiêu biểu sau: (i) Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất đối với trường hợp mà pháp luật không cho phép chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất; (ii) Tổ chức kinh tế không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình, cá nhân, trừ trường hợp được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; (iii) Hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa; (iv) Hộ gia đình, cá nhân không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất ở, đất nông nghiệp trong khu vực rừng phòng hộ, phân khu bảo vệ nghiêm ngặt, phân khu phục hồi sinh thái thuộc rừng đặc dụng, nếu không sinh sống trong khu vực rừng phòng hộ, rừng đặc dụng đó[4].

Tuy nhiên, quy định này cũng là rào cản cho quá trình tích tụ, tập trung đất nông nghiệp, gây khó khăn cho hàng hóa nông sản của nước ta tham gia vào chuỗi giá trị toàn cầu do không áp dụng được máy móc, công nghệ hiện đại vào sản xuất nông nghiệp. Hiện nay, giá cả hàng hóa nông sản Việt không cạnh tranh được với sản phẩm cùng loại của các nước trong khu vực và thế giới. Nguyên nhân cơ bản của thực trạng này là năng suất lao động thấp. Hơn nữa, tình trạng sử dụng ruộng đất phân tán, nhỏ lẻ là những rào cản cho việc áp dụng máy móc hiện đại, khoa học - công nghệ tiên tiến vào sản xuất nông nghiệp. Việc ứng dụng công nghệ xanh, công nghệ sản xuất sạch trong sản xuất nông nghiệp còn nhiều hạn chế. Điều này dẫn đến nông sản Việt không đảm bảo chất lượng an toàn vệ sinh thực phẩm và có giả cả cao hơn các sản phẩm cùng loại của khu vực và thế giới.

2. Bất cập trong tiếp cận đất đai của doanh nghiệp nông nghiệp[5]

Theo nghiên cứu của PGS.TS. Vũ Thị Minh và ThS. Lưu Đức Khải, kết quả điều tra doanh nghiệp trong năm 2014 cho thấy, hầu hết doanh nghiệp (78,5%) cho rằng, doanh nghiệp duy trì quy mô sản xuất như bình thường, 15,2% doanh nghiệp có kế hoạch mở rộng kinh doanh. Số còn lại giảm quy mô sản xuất, tạm dừng hoặc đóng cửa, giải thể. Điều này cho thấy doanh nghiệp nông nghiệp đang phải đối mặt với khá nhiều khó khăn, rào cản trong kinh doanh, cụ thể:

Thứ nhất, doanh nghiệp cho biết có nhiều lý do dẫn đến việc phải giảm sản xuất, tạm dừng hoặc đóng cửa như không vay được vốn (40%), không tìm được thị trường đầu ra (40%), giá cả nguyên vật liệu đầu vào cao (29,4%); không tuyển được lao động theo yêu cầu (20%), môi trường kinh tế vĩ mô không ổn định (20%) và muốn chuyển sang ngành nghề kinh doanh khác (7,7%)… Một trong những vấn đề mà các doanh nghiệp phải đối mặt là khó khăn về tiếp cận đất đai hầu như chưa được cải thiện mặc dù đã có nhiều chính sách liên quan được ban hành. Có tới 63% doanh nghiệp gặp khó khăn trong tiếp cận đất đai trong khi tình hình không mấy được cải thiện. Điều này cho thấy tiếp cận đất đai đang là rào cản lớn đối với các doanh nghiệp nông nghiệp[6].

Thứ hai, theo đánh giá của doanh nghiệp nông nghiệp thì hầu như không có sự tiến bộ đáng kể nào trong tiếp cận đất đai. Tỷ lệ doanh nghiệp đánh giá “tốt lên” hầu như không thay đổi và duy trì ở mức khoảng 10%; trong khi tỷ lệ doanh nghiệp đánh giá “kém đi” lại tăng từ 6,3% lên 7,8%. Khoảng 50% doanh nghiệp đánh giá dịch vụ đất đai “không có thay đổi gì” và có trên 1/3 số doanh nghiệp “không biết” về dịch vụ đất đai[7]. Điều này có nghĩa là doanh nghiệp phải “tự bơi” khi muốn muốn mở rộng mặt bằng cho sản xuất - kinh doanh, vì ngoài vấn đề vốn, sức lao động và khoa học công nghệ thì mặt bằng cũng là điều kiện tiên quyết để doanh nghiệp mở rộng quy mô sản xuất - kinh doanh. Đây thực sự là điểm nghẽn trong hoạt động của các doanh nghiệp nông nghiệp.

Thứ ba, hiện nay, hầu hết diện tích đất nông nghiệp được giao cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài nên còn không nhiều, quỹ đất này do Nhà nước quản lý để cho doanh nghiệp thuê sử dụng vào mục đích nông nghiệp. Với quy mô bình quân đất đai nhỏ và manh mún như hiện nay (bình quân khoảng 4.280 m2/hộ) thì doanh nghiệp phải ký kết hợp đồng với hàng chục, thậm chí hàng trăm hộ gia đình nông dân mới có đủ đất để triển khai thực hiện dự án nông nghiệp. Trong trường hợp này, việc thỏa thuận, thương lượng, bồi thường rất khó khăn, phức tạp, kéo dài do không ít hộ gia đình đưa ra mức tiền bồi thường quá cao. Muốn tiếp cận được đất đai, doanh nghiệp phải mất rất nhiều thời gian, công sức và tiền bạc. Để tháo gỡ khó khăn này, tại một số địa phương như Hà Nam, Thái Bình…, Ủy ban nhân dân xã đứng ra thỏa thuận với các hộ gia đình về việc chuyển đổi đất nông nghiệp, sau đó ký hợp đồng cho các doanh nghiệp thuê. Tuy nhiên, dưới góc độ pháp lý, hành vi này là không đúng với các quy định của Luật Đất đai năm 2013[8].

Thứ tư, trong kinh doanh nói chung và kinh doanh về nông nghiệp nói riêng, muốn phát triển thì doanh nghiệp phải đầu tư thương mại hóa và hiện đại hóa sản xuất từ việc xác định nhu cầu thị trường để hoạch định sản phẩm đến đầu tư khoa học, công nghệ tiến tiến, hiện đại vào sản xuất... Do đó, chủ động sản xuất trên cơ sở tích tụ, tập trung đất đai cho sản xuất quy mô lớn là điều kiện cần thiết. Việc pháp luật đất đai hiện hành không cho phép tổ chức kinh tế được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa của hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp hạn chế việc tập trung đất đai. Trong khi đó, trên thực tế, việc chuyển đổi, tập trung ruộng đất dưới hình thức trang trại, cánh đồng lớn đã và đang thực hiện tại một số địa phương nhưng còn ở quy mô nhỏ và chưa tạo được động lực manh mẽ cho doanh nghiệp cũng như người dân; việc phá vỡ hợp đồng vẫn còn xảy ra.

Thứ năm, Luật Đất đai năm 2013 được sửa đổi, bổ sung theo hướng xây dựng quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp phù hợp hơn với cơ chế thị trường. Các đối tượng bị Nhà nước thu hồi đất để giao, cho thuê đất bị thu hẹp lại; theo đó, Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng được quy định cụ thể tại Điều 62. Tuy nhiên, trong điều kiện nguồn lực đất đai có hạn và khó tập trung như hiện nay thì chỉ những dự án nông nghiệp công nghệ cao mới được ưu tiên tiếp cận nguồn đất sạch. Như vậy, các doanh nghiệp bị sàng lọc và phải cạnh tranh với nhau để có được nguồn đất sạch cho kinh doanh.

Thứ sáu, các quy định về ưu đãi đất đai cho doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực nông nghiệp được ban hành song nguồn lực thực hiện hạn chế nên ít doanh nghiệp tận dụng được cơ hội. Để có đất sử dụng cho kinh doanh, các doanh nghiệp phải đẩy mạnh việc liên kết với hộ gia đình nông dân theo phương thức doanh nghiệp đầu tư và hộ gia đình nông dân góp đất. Tuy nhiên, khó khăn đặt ra là việc giải quyết hài hòa lợi ích giữa các bên trong mô hình liên kết sản xuất này; đặc biệt là việc giải tỏa tâm lý giữ đất nhằm đảm bảo sinh kế khi bất trắc xảy ra của người nông dân[9] cũng như việc tuân thủ hợp đồng để doanh nghiệp yên tâm kinh doanh trên đất liên kết đó.

3. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách, pháp luật đất đai, thúc đẩy tập trung đất nông nghiệp

Từ nghiên cứu thực trạng và chỉ ra các nguyên nhân, theo chúng tôi, để hoàn thiện chính sách, pháp luật đất đai nhằm khắc phục tình trạng manh mún đất nông nghiệp, cần phải quan tâm thực hiện một số giải pháp cơ bản sau đây:

Một là, cần giải thích một cách chính thức khái niệm tích tụ và tập trung đất nông nghiệp nhằm khắc phục những cách hiểu khác nhau, hạn chế sai lệch không cần thiết. Trong dự thảo sửa đổi một số điều của Luật Đất đai năm 2013 hoặc ban hành một nghị định về tập trung đất nông nghiệp, cần bổ sung quy định giải thích cụ thể về khái niệm tích tụ đất nông nghiệp, khái niệm tập trung đất nông nghiệp.

Hai là, sửa đổi, bổ sung quy định về hạn mức sử dụng đất nông nghiệp theo hướng không nên quy định về hạn mức giao đất, cho thuê đất nông nghiệp mà thay thế bằng việc bổ sung quy định chính sách thuế để điều chỉnh quy mô sử dụng đất nông nghiệp.

Ba là, bỏ quy định về sử dụng đất nông nghiệp bằng việc bổ sung quy định giao, cho thuê đất nông nghiệp sử dụng ổn định lâu dài như đối với đất phi nông nghiệp. Mặt khác, Nhà nước cần bổ sung quy định các trường hợp cụ thể thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.

Bốn là, sửa đổi, bổ sung Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 theo hướng cho phép các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa có điều kiện như phải có kế hoạch sử dụng đất, phải đảm bảo mục đích sử dụng đất, phải đảm bảo quy trình sản xuất nông nghiệp, phải có trụ sở hoặc chí nhánh của doanh nghiệp gần vùng sản xuất…

Ngoài ra, cần phải tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai theo hướng: (i) “Pháp luật hóa” việc công nhận quyền sử dụng đất là tài sản; (ii) Quy định cụ thể, đầy đủ và đồng bộ việc điều tiết phần lớn địa tô chênh lệch được tạo ra khi chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp vào ngân sách nhà nước: (iii) Tiếp tục hoàn thiện cơ chế hoạt động của thị trường quyền sử dụng đất...

PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến & ThS. Trần Đức Thịnh

Đại học Luật Hà Nội