1. Thực trạng pháp luật hiện hành

Nhận thức sự khác biệt rõ ràng giữa hai chức năng quản lý nhà nước và chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nước. Trong các quy định pháp luật hiện hành của Luật Doanh nghiệp năm 2014 (tiếp tục được kế thừa trong Luật Doanh nghiệp năm 2005); Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp và Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 của Chính phủ về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, đã quy định, phân định nội dung quản lý nhà nước với quản lý chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN. Cụ thể:

Một là, với chức năng công quyền, nội dung quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp (gồm cả quản lý đối với các DNNN) bao gồm: (i) Ban hành, phổ biến và hướng dẫn thực hiện các văn bản pháp luật về doanh nghiệp và văn bản pháp luật có liên quan; (ii) Tổ chức đăng ký kinh doanh, hướng dẫn việc đăng ký kinh doanh bảo đảm thực hiện chiến lược, quy hoạch và kế hoạch định hướng phát triển kinh tế - xã hội; (iii) Tổ chức các hoạt động đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ, nâng cao đạo đức kinh doanh cho người quản lý doanh nghiệp; phẩm chất, chính trị, đạo đức, nghiệp vụ cho cán bộ quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp; đào tạo và xây dựng đội ngũ công nhân lành nghề; (iv) Thực hiện chính sách ưu đãi đối với doanh nghiệp theo định hướng và mục tiêu của chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; (v) Kiểm tra, thanh tra hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp; xử lý các hành vi vi phạm pháp luật của doanh nghiệp, của cá nhân và tổ chức có liên quan theo quy định của pháp luật[1]...

Hai là, với tư các cách chủ sở hữu, cổ đông hoặc thành viên, Nhà nước thường trực tiếp hoặc gián tiếp (thông qua đại hội đồng cổ đông hoặc Hội đồng thành viên) quyết định các vấn đề quan trọng sau của doanh nghiệp: (i) Quyết định thành lập, tổ chức lại và định đoạt doanh nghiệp; (ii) Quyết định nội dung điều lệ công ty, sửa đổi, bổ điều lệ công ty; (iii) Quyết định đầu tư vốn điều lệ; điều chỉnh, chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ vốn điều lệ; (iv) Quyết định chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh và kế hoạch đầu tư phát triển; (v) Quyết định cơ cấu tổ chức quản lý công ty; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức danh quản lý công ty; (vi) Phê duyệt chủ trương đầu tư, mua, bán tài sản và hợp đồng vay, cho vay; (vii) Quy định chế độ tài chính, phân phối lợi nhuận, trích lập và sử dụng các quỹ; phê duyệt báo cáo tài chính hàng năm; (ix) Quyết định thành lập công ty con, góp vốn vào công ty khác; (x) Tổ chức giám sát và đánh giá hoạt động kinh doanh của công ty[2]. Tuy nhiên, do DNNN được tổ chức dưới nhiều hình thức pháp lý, mối liên kết và cấp quyết định thành lập khác nhau nên việc thực hiện chức năng của chủ sở hữu nhà nước của cơ quan nhà nước trong thực tế hiện nay có sự khác biệt theo loại hình DNNN.

2. Một số hạn chế, tồn tại trong quá trình thực thi pháp luật

Quá trình thực thi pháp luật mặc dù đạt được một số kết quả, song việc tổ chức thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN còn những tồn tại, hạn chế chủ yếu sau:

Thứ nhất, chưa tách bạch rõ mục tiêu, công cụ, phương pháp, tổ chức bộ máy và cán bộ thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước. Thực tế cho thấy, bộ máy và cán bộ thuộc các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện đồng thời chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước. Tuy nhiên, việc chưa tách bạch rõ giữa hai chức năng này cả về mục tiêu, công cụ, phương pháp, tổ chức bộ máy và cán bộ thực hiện đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của chủ sở hữu nhà nước cũng như quản lý nhà nước, cụ thể:

- Về bộ máy và cán bộ thực hiện: Việc thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước hiện nay chỉ là một chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước và chưa có sự tách bạch về bộ máy thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước và chức năng quản lý nhà nước. Cán bộ tại những cơ quan này đồng thời thực hiện hai chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước.

- Về công cụ thực hiện: các cơ quan hành chính Nhà nước chưa có công cụ và biện pháp riêng để xử lý những vấn đề khi thực hiện chức năng chủ sở hữu, nhất là trong quá trình xem xét - phân tích - đánh giá - lựa chọn - ban hành quyết định mang tính chất kinh doanh của chủ sở hữu Nhà nước. Biểu hiện rõ nhất là hiện các cơ quan này vẫn sử dụng các hình thức văn bản hành chính Nhà nước để truyền tải quyết định chủ sở hữu.

Thứ hai, vẫn còn tình trạng phân tán, thiếu thống nhất, chuyên nghiệp và chuyên trách trong thực hiện quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ chủ sở hữu Nhà nước. Các quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước thường có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, từ phê duyệt điều lệ, quyết định mức vốn điều lệ, đầu tư, đánh giá hiệu quả đến quyết định mức tiền lương, tiền thưởng... Tuy nhiên, các quyền, nghĩa vụ này hiện nay vẫn được phân công, phân cấp cho các chủ thể khác nhau thực hiện. Cụ thể là:

- Về quyết định mục tiêu hoạt động và ngành, nghề kinh doanh của doanh nghiệp: Theo quy định hiện hành, bộ quản lý ngành có trách nhiệm đề nghị Thủ tướng Chính phủ quyết định mục tiêu, nhiệm vụ và ngành nghề kinh doanh của các tập đoàn kinh tế và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước trên cơ sở ý kiến của các Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Nội vụ, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội. Trong khi đó, mục tiêu hoạt động và ngành nghề kinh doanh là một nội dung của điều lệ tập đoàn kinh tế, tổng công ty - được phê duyệt theo một quy trình khác cả về thẩm quyền quyết định và sự tham gia của các cơ quan có liên quan (Chính phủ ban hành điều lệ dưới hình thức nghị định).

- Về thực hiện quyền quyết định chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh và kế hoạch đầu tư phát triển: Phương thức, hiệu lực phê duyệt chiến lược, kế hoạch 05 năm của các cơ quan đại diện chủ sở hữu không thực sự rõ; thiếu cơ chế gắn với kế hoạch hàng năm do Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty tự ban hành và thực hiện.

- Về công tác cán bộ: Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan để quản lý nhân sự, tiền lương các chức danh lãnh đạo chủ chốt còn lúng túng. Thẩm quyền quyết định mức lương, thưởng tách khỏi thẩm quyền quyết định bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật Chủ tịch Hội đồng thành viên. Tiêu chuẩn, điều kiện, quyết định chi trả và nguồn chi trả lương, thưởng của kiểm soát viên tài chính, kiểm soát viên chuyên ngành chưa đủ rõ, dẫn tới chưa thực hiện được ở phần lớn tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước...

Thứ ba, chưa có cơ chế tạo động lực, chế tài cho tất cả các cơ quan, cá nhân hoàn thành tốt nhiệm vụ thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước được giao. Do số lượng cơ quan, cá nhân tham gia thực hiện quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước vẫn còn khá lớn nên khó có thể có cơ chế tạo động lực, chế tài cho tất cả các cơ quan, cá nhân hoàn thành tốt nhiệm vụ thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước được giao. Đồng thời việc trao quyền cho người đại diện phần vốn nhà nước tại DNNN quá lớn và chế độ báo cáo, xin ý kiến trước khi biểu quyết những vấn đề quan trọng của doanh nghiệp chưa được quy định cụ thể; cùng với việc kiểm tra giám sát hạn chế, không thường xuyên nên tính chất cảnh báo, phòng ngừa rủi ro trong quá trình hoạt động của nhiều DNNN không phát huy được hiệu quả như mong đợi (các trường hợp của Vinashin, Vinalines...)

3. Một số giải pháp trong thời gian tới

Một là, cần kịp thời thể chế hóa các quan điểm, định hướng của Đảng và Quốc hội về đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước đối với DNNN.

Cho đến nay, nhiều chủ trương lớn của Đảng chưa được thể chế hóa như: Chủ trương “Thu hẹp và tiến tới không còn chức năng đại diện chủ sở hữu của các bộ, UBND tỉnh, thành phố đối với DNNN” tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X. “Tách bạch vai trò của Nhà nước với tư cách là bộ máy công quyền quản lý toàn bộ nền kinh tế - xã hội với vai trò chủ sở hữu tài sản, vốn của Nhà nước” tại Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa X; “Cần xác định rõ cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm quản lý toàn diện doanh nghiệp nhà nước, bao gồm cả vốn, tài sản và nhân sự, cả doanh nghiệp 100% vốn nhà nước và doanh nghiệp có phần vốn nhà nước; xác định rõ quyền và nghĩa vụ của tổ chức và cá nhân quản lý vốn nhà nước trong kinh doanh” tại Hội nghị lần thứ chín Ban chấp hành Trung ương khóa X; “Nghiên cứu hình thành các tổ chức quản lý đầu tư, kinh doanh có hiệu quả các nguồn vốn, tài sản của Nhà nước, khắc phục tình trạng bộ máy quản lý hành chính” tại Đại hội Đảng toàn quốc khóa XI; “Sớm xác định cơ quan Nhà nước đóng vai trò chủ sở hữu doanh nghiệp, khắc phục tình trạng không rõ ràng hiện nay”[3]. Theo thẩm quyền, Quốc hội đã yêu cầu: “Thực hiện triệt để hơn việc tách chức năng thực hiện các quyền chủ sở hữu với chức năng quản lý hành chính nhà nước, tách bạch rõ ràng thực hiện quyền chủ sở hữu và quyền chủ động kinh doanh của doanh nghiệp; tôn trọng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong kinh doanh của doanh nghiệp. Hoàn thiện cơ chế phân cấp việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước theo nguyên tắc có một đầu mối chịu trách nhiệm chính, thực hiện nhiệm vụ theo dõi, tổng hợp tình hình quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước và phân tích, đánh giá hiệu quản sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước, kể cả các tập đoàn, tổng công ty đặc biệt”[4].

Luật Doanh nghiệp năm 2005, năm 2014 cũng đã quy định công ty TNHH một thành viên chỉ có “một tổ chức hoặc cá nhân làm chủ sở hữu”; thực hiện quyền chủ sở hữu với vai trò người đầu tư vốn, tách biệt chức năng thực hiện quyền chủ sở hữu đối với chức năng quản lý hành chính nhà nước; thực hiện thống nhất và tập trung các quyền và nghĩa vụ chủ sở hữu về vốn. Tuy nhiên các quy định này đến nay chưa được thực hiện triệt để.

Hai là, khung và pháp luật cần quy định rõ hơn điều kiện chuẩn hóa năng lực, công cụ và bộ máy thực hiện chức năng giám sát của chủ sở hữu nhà nước. Cụ thể:

- Cách thức thực hiện giám sát, đánh giá của chủ sở hữu nhà nước chủ yếu căn cứ vào các báo cáo của DNNN mang tính thống kê hơn là báo cáo tình hình thực hiện mục tiêu của chủ sở hữu, trong khi cơ chế xác định tính xác thực của các báo cáo này còn bị bỏ ngỏ.

- Việc giám sát, đánh giá của chủ sở hữu chủ yếu căn cứ vào kết quả thực hiện so với kế hoạch do các DNNN tự xây dựng và đăng ký nên chưa phản ánh rõ được yêu cầu và đòi hỏi của chủ sở hữu nhà nước đối với các DNNN, nhất là đối với các tập đoàn kinh tế và tổng công ty quy mô lơn và quan trọng. Hơn nữa, các chỉ tiêu giám sát, đánh giá chủ yếu thiên về các chỉ tiêu tài chính mà chưa quan tâm đúng mức đến đánh giá một số vấn đề quan trọng khác, như: Tình hình chấp hành quyết định của chủ sở hữu Nhà nước, triển khai các dự án được phê duyệt, công tác bổ nhiệm cán bộ, cử người đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp thành viên...

- Hiện nay việc thực thi trách nhiệm xây dựng, hình thành và quản lý hệ thống cơ sở dữ liệu, thông tin về DNNN nói chung, tập đoàn kinh tế nói riêng để phục vụ công tác giám sát, đánh giá còn hạn chế (thông tin thiếu và chưa cập nhật, thiếu sự phối hợp và chia sẻ thông tin giữa các cơ quan gây lãng phí).

- Cơ chế giám sát hiện nay mới tập trung vào việc giám sát, đánh giá các doanh nghiệp mà chưa chú trọng đến giám sát quá trình thực thi chức năng chủ sở hữu nhà nước.

- Do chưa có đủ căn cứ, tiêu chí để giám sát, đánh giá những người giữ chức danh đại diện trực tiếp chủ sở hữu nhà nước tại DNNN (gồm các thành viên Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên, kiểm soát viên, người đại diện vốn,...) nên khó có thể đánh giá việc hoàn thành hay chưa hoàn thành nhiệm vụ của từng thành viên Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên, kiểm soát viên, người đại diện vốn để có những điều chỉnh kịp thời về công tác nhân sự.

Ba là, thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN là vấn đề khó khăn, chưa có giải pháp khắc phục triệt để ở mọi quốc gia trên thế giới. Nguyên nhân nằm ở bản chất của sở hữu nhà nước (hay sở hữu quốc gia, sở hữu toàn dân...) và đặc thù trong quan hệ đại diện chủ sở hữu.

Tóm lại, trong tiến trình tái cấu trúc DNNN, tiến tới đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Trên cơ sở đã nhận thức được những tồn tại, khiếm khuyết của mô hình cũ và đã đề ra chủ trương đổi mới mô hình tổ chức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu và tách bạch chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước đối với DNNN từ nhiều năm trước. Mục tiêu nhằm hướng tới việc hình thành hệ thống cơ chế, chính sách sở hữu rõ ràng, nhất quán, đảm bảo việc quản trị DNNN nói chung và chức năng chủ sở hữu nhà nước nói riêng được thực hiện một cách minh bạch, có trách nhiệm với mức độ chuyên nghiệp và hiệu quả cần thiết, phù hợp với thông lệ quốc tế và cam kết của Việt Nam khi gia nhập WTO. Đây cũng là một trong những giải pháp quan trọng, là điểm tựa để đẩy mạnh đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của chủ sở hữu Nhà nước đối với DNNN và hiệu quả hoạt động để DNNN đảm trách tốt vai trò, nhiệm vụ của mình trong nền kinh tế.

ThS. Phạm Thị Hồng Nhung

Học viện Tài chính

[1] Điều 8, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp và Nghị định số 99/2012/NĐ-CP.

[2] Chương 4, Luật Doanh nghiệp năm 2014.

[3] Xem: Kết luận số 02-KL/TW ngày 16/3/2011 của Bộ Chính trị

[4] Nghị quyết số 42/2009/QH12 ngày 27/11/2009