Theo Điều 61 Luật Trẻ em, nuôi con nuôi là một trong các hình thức chăm sóc thay thế dành cho những đối tượng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt. Khoản 4 Điều 8 Luật Nuôi con nuôi quy định Nhà nước khuyến khích việc nhận trẻ em mồ côi, trẻ em bị bỏ rơi, trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khác làm con nuôi.

Để bảo đảm việc giải quyết nuôi con nuôi vì lợi ích tốt nhất của trẻ em theo Công ước về quyền trẻ em của Liên Hợp Quốc và Công ước La Hay năm 1993 về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực con nuôi quốc tế mà Việt Nam là thành viên thì việc quản lý nhà nước về nuôi con nuôi đòi hỏi các cơ quan có thẩm quyền phải thực hiện tốt nhiệm vụ của mình và có trách nhiệm phối hợp với các bộ, ngành khác có liên quan đến nhiệm vụ quản lý nhà nước được Chính phủ giao phó.

1. Cơ chế phối hợp liên ngành trong hoạt động quản lý nhà nước về nuôi con nuôi

Ngày 14/3/2016, Bộ Tư pháp và Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội đã ký ban hành Quy chế số 721/QC-BTP-BLĐTBXH phối hợp công tác giải quyết việc nuôi con nuôi đối với trẻ em đang được chăm sóc, nuôi dưỡng tại các cơ sở trợ giúp xã hội (TGXH) (Quy chế số 721/QC-BTP-BLĐTBXH). Quy chế đã xác định 05 nội dung phối hợp liên ngành tư pháp và lao động - thương binh và xã hội ở hai cấp trung ương và địa phương. Theo đó, nội dung quan trọng hàng đầu là các địa phương phải đôn đốc các cơ sở TGXH đánh giá nhu cầu trẻ em được nhận làm con nuôi, lập danh sách trẻ em cần tìm gia đình thay thế; hướng dẫn, đôn đốc các địa phương và cơ sở TGXH trong việc rà soát, đánh giá năng lực các cơ sở TGXH trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, thực hiện các giải pháp nhằm tăng cường năng lực cho các cơ sở TGXH, không phân biệt cơ sở TGXH công lập và ngoài công lập trong việc giải quyết nuôi con nuôi.

Nhằm tăng cường giải quyết việc nuôi con nuôi trong tình hình mới, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 03/2018/CT-TTg ngày 19/01/2018. Nội dung Chỉ thị tập trung thúc đẩy thực hiện nhiệm vụ tăng cường công tác nuôi con nuôi trong nước đối với những trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt sống tại cộng đồng, đôn đốc các cơ sở TGXH lập danh sách, đánh giá nhu cầu trẻ em cần được nhận làm con nuôi theo đúng quy trình và nghiệp vụ công tác xã hội và quy định của pháp luật về nuôi con nuôi.

Như vậy, nội dung nhiệm vụ phối hợp liên ngành về nuôi con nuôi đã được xác định theo hướng đẩy mạnh nội dung quản lý nhà nước về trẻ em ngoài cộng đồng và trong các cơ sở nuôi dưỡng cần được nhận làm con nuôi, tạo tiền đề tăng cường công tác nuôi con nuôi trong nước và nước ngoài đối với những trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt sống tại các cơ sở TGXH.

Về thể chế, Nghị định số 24/2019/NĐ-CP ngày 05/3/2019 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 19/2011/NĐ-CP ngày 21/3/2011 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Nuôi con nuôi (Nghị định số 24/2019/NĐ-CP) có hiệu lực thi hành từ ngày 25/4/2019, đã bãi bỏ quy định chỉ định các cơ sở nuôi dưỡng được thành lập hợp pháp tham gia giải quyết việc nuôi con nuôi[1]; người đứng đầu cơ sở TGXH có trách nhiệm đánh giá nhu cầu và lập hồ sơ trẻ em cần được nhận làm con nuôi; Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm rà soát và chuyển đổi sang việc nuôi con nuôi đối với những trường hợp trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt được giao chăm sóc thay thế hoặc giao tạm thời nuôi dưỡng tại cộng đồng.

Nghị định số 24/2019/NĐ-CP đã xây dựng cơ chế phối hợp giữa cơ quan chủ quản của cơ sở TGXH và Sở Tư pháp trong nhiệm vụ tìm gia đình thay thế trong nước cho trẻ em sống tại cơ sở nuôi dưỡng cần được nhận làm con nuôi. Cơ chế phối hợp này đã phần nào thể hiện tính liên thông trong việc chuyển đổi hình thức chăm sóc thay thế cho trẻ em tại cơ sở nuôi dưỡng sang hình thức nuôi con nuôi tại gia đình.

Có thể nhận định rằng, đây là một điểm tiến bộ vượt bậc trong công tác hoàn thiện thể chế về nuôi con nuôi, theo hướng gắn kết việc nuôi con nuôi với các hình thức chăm sóc thay thế dành cho trẻ em. Tuy nhiên, Nghị định số 24/2019/NĐ-CP cũng đặt ra nhiều yêu cầu và thách thức đối với việc tăng cường hiệu quả công tác phối hợp giữa Ngành Tư pháp và Ngành Lao động - Thương binh và Xã hội trong công tác giải quyết việc nuôi con nuôi trong thời gian tới.

2. Đánh giá công tác phối hợp liên ngành trong hoạt động quản lý nhà nước về nuôi con nuôi

Thực hiện Quy chế số 721/QC-BTP-BLĐTBXH, theo số liệu thống kê của Cục Con nuôi - Bộ Tư pháp, 26 tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương đã thực hiện rà soát được 61 cơ sở nuôi dưỡng công lập, ngoài công lập và cơ sở tôn giáo[2] với hơn 1.400 trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt tại các trung tâm nuôi dưỡng trẻ em[3]. Sau đợt rà soát, chỉ có 02 cơ sở nuôi dưỡng ngoài công lập được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ định giải quyết việc nuôi con nuôi nước ngoài là Làng Hòa Bình (tỉnh Quảng Nam)[4] và Nhà trẻ mồ côi Long Phước (tỉnh Bạc Liêu)[5], 01 cơ sở được nâng cấp, hoàn thiện về cơ sở vật chất cũng như các trang thiết bị phục vụ cho việc chăm sóc, nuôi dưỡng trẻ em[6]. Như vậy, số cơ sở TGXH được chỉ định chỉ chiếm 3% trong số 61 cơ sở TGXH được rà soát.

Gần đây nhất, Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Bộ trưởng Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội đã ban hành Kết luận số 3380/TB-BLĐTBXH-BTP ngày 16/8/2018 nhằm thống nhất các biện pháp tăng cường công tác phối hợp liên ngành về nuôi con nuôi. Tuy nhiên, kết quả thực hiện Kết luận trên còn hạn chế. Cho đến nay, phía Bộ Tư pháp vẫn chưa nắm được kết quả rà soát và đánh giá tình hình các cơ sở nuôi dưỡng được thành lập ở địa phương; đồng thời, qua công tác quản lý cho thấy, số lượng trẻ em được giải quyết cho làm con nuôi trong nước chưa tăng; số lượng trẻ em được giải quyết cho làm con nuôi nước ngoài lại giảm so với cùng kỳ năm 2018.

Kể từ khi triển khai thực hiện Nghị định số 24/2019/NĐ-CP, việc lập hồ sơ trẻ em cần được nhận làm con nuôi ở các cơ sở TGXH rất trầm lắng, mặc dù đã có hơn 50 tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương ban hành kế hoạch triển khai thực hiện Nghị định theo Quyết định số 986/QĐ-BTP ngày 23/4/2019 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.

3. Một số tồn tại, hạn chế trong công tác phối hợp

Mặc dù có rất nhiều nỗ lực trong công tác phối hợp liên ngành và Chính phủ đã ban hành Nghị định số 24/2019/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 19/2011/NĐ-CP nhằm tháo gỡ những điểm nghẽn trong công tác nuôi con nuôi, nhưng kết quả công tác phối hợp vẫn còn rất hạn chế, cụ thể như sau:

Thứ nhất, còn một số lượng lớn trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt chưa được quan tâm tìm gia đình thay thế

Trong giai đoạn 2011 - 2018, toàn quốc có 830/20.769 trẻ em ở cơ sở TGXH được giải quyết nuôi con nuôi trong nước (chiếm khoảng gần 4%), trong khi đó, theo số liệu của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội thì trên toàn quốc thường xuyên có khoảng hơn 22.000 trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt sống tại các cơ sở TGXH.

Qua các đợt công tác tại địa phương cho thấy, một số lượng lớn trẻ em bị bỏ rơi, trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt được tiếp nhận vào cơ sở ngoài công lập và cơ sở tôn giáo. Tuy nhiên, những trẻ em này không được quan tâm tìm gia đình thay thế trong nước. Theo thống kê chưa đầy đủ của các Sở Tư pháp của 33 tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương, có khoảng gần 3.000 trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt đang được chăm sóc, nuôi dưỡng tại nhà chùa và các cơ sở tôn giáo. Việc để trẻ em bị bỏ rơi, trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt sống lâu dài tại các cơ sở nuôi dưỡng là không phù hợp với lợi ích của trẻ em và không đúng với tinh thần của Luật Trẻ em và Luật Nuôi con nuôi.

Thứ hai, số lượng các cơ sở nuôi dưỡng tham gia giải quyết việc nuôi con nuôi còn rất hạn chế

Theo số liệu thống kê chưa đầy đủ, trên toàn quốc hiện có hơn 200 cơ sở TGXH chăm sóc, nuôi dưỡng trẻ em (chủ yếu tập trung ở thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh). Riêng thành phố Hà Nội, theo số liệu thống kê năm 2014 của Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, thành phố có 18 cơ sở TGXH công lập, 18 cơ sở TGXH ngoài công lập, 91 cơ sở tôn giáo, 04 cơ sở tư nhân tự phát đang chăm sóc, nuôi dưỡng hơn 800 đối tượng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt. Thành phố Hồ Chí Minh cũng là địa bàn tập trung đông dân cư, có một số lượng lớn trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt sống tại các cơ sở TGXH.

Tuy nhiên, cho đến nay, vẫn chưa có cơ sở TGXH ngoài công lập mới nào tham gia giải quyết việc nuôi con nuôi, mặc dù Nghị định số 24/2019/NĐ-CP đã bãi bỏ quy định về việc chỉ định cơ sở TGXH cho trẻ em làm con nuôi.

Qua rà soát cho thấy, đa số những người đứng đầu cơ sở TGXH cho rằng, họ không có nhu cầu cho trẻ em làm con nuôi hoặc trẻ em không có nhu cầu cần được nhận làm con nuôi. Như vậy, việc cơ sở TGXH tham gia giải quyết việc nuôi con nuôi chủ yếu xuất phát từ ý chí chủ quan của những người đứng đầu cơ sở chứ không phải xuất phát từ lợi ích tốt nhất của trẻ em. Điều này dường như đang đi ngược với nguyên tắc của Công ước về quyền trẻ em của Liên Hợp Quốc và Công ước La Hay năm 1993 về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực con nuôi quốc tế[7].

Sự hạn chế về nhận thức của các cơ sở TGXH dẫn đến một số lượng lớn trẻ em bị bỏ rơi, trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt không được tìm gia đình thay thế. Số lượng trẻ em được giải quyết cho làm con nuôi trong nước và nước ngoài trong 06 tháng đầu năm 2019 giảm mạnh[8]. Số lượng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt được tiếp nhận vào các cơ sở nuôi dưỡng công lập có xu hướng giảm sút trong khi ở cơ sở nuôi dưỡng ngoài công lập và cơ sở tôn giáo vẫn có một số lượng lớn trẻ em được chăm sóc và nuôi dưỡng. Điều này cũng gây ra sự lo ngại từ phía các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương và địa phương trong việc chăm sóc và bảo vệ trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt.

4. Những yêu cầu đối với việc thực hiện công tác phối hợp giải quyết việc nuôi con nuôi theo Nghị định số 24/2019/NĐ-CP và đề xuất, kiến nghị

Nghị định số 24/2019/NĐ-CP đã đặt ra những yêu cầu mới đối với công tác phối hợp giải quyết việc nuôi con nuôi. Cụ thể như sau:

Ở địa phương, hoạt động quản lý nhà nước về nuôi con nuôi phải bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ của các cơ quan có liên quan trong việc tiến hành các hoạt động triển khai thi hành Nghị định trên địa bàn tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương và bảo đảm điều kiện cho việc triển khai thực hiện Nghị định số 24/2019/NĐ-CP; kịp thời đôn đốc, hướng dẫn và tháo gỡ những vướng mắc, khó khăn trong quá trình tổ chức thực hiện; phát huy vai trò chủ động, tích cực của các cơ quan để bảo đảm tiến độ và hiệu quả triển khai thực hiện Nghị định.

Đồng thời, các hoạt động triển khai thực hiện Nghị định số 24/2019/NĐ-CP phải được lồng ghép với các nhiệm vụ được giao tại Chỉ thị số 03/2018/CT-TTg ngày 19/01/2018 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường giải quyết việc nuôi con nuôi trong tình hình mới và các văn bản chỉ đạo của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Bộ trưởng Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về công tác nuôi con nuôi.

Cho đến nay, hơn 50 tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương đã ban hành Kế hoạch triển khai thực hiện Nghị định số 24/2019/NĐ-CP. Theo đó, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương đã giao nhiệm vụ cho cơ quan tư pháp và lao động - thương binh và xã hội như sau: (i) Sở Tư pháp chủ trì nhiệm vụ tăng cường tuyên truyền, tập huấn nội dung mới của Nghị định; rà soát các thủ tục hành chính về nuôi con nuôi; đôn đốc, hướng dẫn, kiểm tra, theo dõi việc Ủy ban nhân dân cấp xã, cơ sở nuôi dưỡng rà soát, đánh giá việc trẻ em cần được nhận làm con nuôi và giải quyết những vướng mắc phát sinh; (ii) Sở Lao động - Thương binh và Xã hội chủ trì thực hiện nhiệm vụ rà soát, tăng cường công tác lập danh sách trẻ em có nhu cầu tìm gia đình thay thế tại các cơ sở nuôi dưỡng được thành lập hợp pháp trên địa bàn tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương; tăng cường năng lực cho các cơ sở nuôi dưỡng, không phân biệt cơ sở công lập hay ngoài công lập, trong công tác giải quyết việc nuôi con nuôi; hướng dẫn và kiểm tra việc tiếp nhận, quản lý, sử dụng hỗ trợ nhân đạo ở cơ sở nuôi dưỡng theo quy định tại Nghị định số 24/2019/NĐ-CP và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan.

Như vậy, cơ quan tư pháp và lao động - thương binh và xã hội ở địa phương phải tiếp tục phối hợp để tăng cường công tác rà soát và đánh giá nhu cầu trẻ em cần được nhận làm con nuôi, nhằm bảo đảm thực hiện liên thông việc chuyển đổi hình thức chăm sóc thay thế tập trung sang việc nuôi con nuôi.

Ở cấp trung ương, Cục Con nuôi thuộc Bộ Tư pháp và Cục Bảo trợ xã hội thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội tiếp tục là cơ quan đầu mối thực hiện Quy chế số 721/QC-BTP-BLĐTBXH, thực hiện có hiệu quả Chỉ thị số 03/2018/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ nhằm phối hợp hướng dẫn, kiểm tra và theo dõi tình hình thực hiện quy định pháp luật về nuôi con nuôi đối với diện trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở cơ sở nuôi dưỡng và chỉ đạo của Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Bộ trưởng Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội về công tác nuôi con nuôi. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, chức năng của mình, Bộ Tư pháp chủ động phối hợp với Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội nhằm giải quyết những vướng mắc, khó khăn phát sinh như vấn đề lập hồ sơ trẻ em cần được nhận làm con nuôi ở cơ sở nuôi dưỡng ngoài công lập, đặc biệt khi Nghị định số 24/2019/NĐ-CP không hạn chế các cơ sở nuôi dưỡng được thành lập hợp pháp tham gia giải quyết việc nuôi con nuôi nước ngoài.

Do đó, để tăng cường công tác phối hợp giải quyết việc nuôi con nuôi, các địa phương cần thực hiện tốt kế hoạch triển khai thực hiện Nghị định số 24/2019/NĐ-CP đã được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. Nội dung mấu chốt trong giai đoạn 2019 - 2020 là Sở Lao động - Thương binh và Xã hội chủ trì, phối hợp với Sở Tư pháp thực hiện: (i) Rà soát các cơ sở nuôi dưỡng được thành lập hợp pháp, đánh giá nhu cầu trẻ em cần được nhận làm con nuôi. Đối với những trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt cần tìm gia đình thay thế nhưng sống ở các cơ sở nuôi dưỡng tự phát cần có các biện pháp bảo đảm thực hiện quyền của trẻ em; (ii) Tăng cường hướng dẫn cơ sở nuôi dưỡng ngoài công lập và cơ sở tôn giáo về việc tiếp nhận và lập hồ sơ trẻ em được nhận làm con nuôi để bảo đảm việc giải quyết nuôi con nuôi đúng đối tượng; (iii) Xây dựng quy chế phối hợp liên ngành tại một số địa bàn điểm như thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Đà Nẵng nhằm triển khai thực hiện tốt công tác phối hợp trong việc giải quyết nuôi con nuôi[9].

Tóm lại, công tác phối hợp giữa Ngành Tư pháp và Ngành Lao động - Thương binh và Xã hội trong hoạt động quản lý nhà nước về nuôi con nuôi là rất cần thiết và có ý nghĩa quan trọng. Nếu công tác phối hợp liên ngành được thực hiện tốt ở cấp trung ương và địa phương thì công tác quản lý nhà nước về nuôi con nuôi sẽ đạt được mục đích đề ra, bảo đảm việc nuôi con nuôi là một biện pháp chăm sóc thay thế lâu dài và bền vững đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt cần được nhận làm con nuôi. Nếu công tác phối hợp liên ngành chưa được chú trọng hoặc chưa được quan tâm thực hiện thì mục tiêu mong muốn trong công tác chăm sóc và bảo vệ trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở địa phương đó sẽ khó thực hiện, có thể dẫn đến việc hạn chế thực hiện quyền của trẻ em được chăm sóc thay thế và được nhận làm con nuôi.

TS. Phạm Thị Kim Anh

Phó Cục trưởng Cục Con nuôi