1. Nhận diện mối quan hệ giữa theo dõi thi hành pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật

Tổ chức thi hành pháp luật là hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước các cấp thực hiện để tạo điều kiện, tạo tiền đề và bảo đảm việc hiện thực hóa các yêu cầu của pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống. Đây là hoạt động mang tính hệ thống, tổ chức, sắp xếp các điều kiện cần thiết cho pháp luật được thi hành trên thực tế. Điều 183 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định những hoạt động tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Căn cứ vào quy định này, có thể chia thành ba nhóm hoạt động sau:

Thứ nhất, nhóm các hoạt động chuẩn bị các điều kiện cần thiết đưa văn bản, quy định pháp luật vào thi hành trong thực tế, gồm có: Công khai văn bản quy phạm pháp luật; ban hành văn bản hướng dẫn; tuyên truyền, phổ biến pháp luật; kiện toàn tổ chức bộ máy, biên chế, bố trí kinh phí, cơ sở vật chất cho thi hành pháp luật…

Thứ hai, nhóm các hoạt động thi hành pháp luật trên thực tế: Thực hiện chính sách, biện pháp trong văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ ba, nhóm các hoạt động theo dõi thi hành pháp luật như: Thu thập thông tin, tiếp nhận phản ánh, kiến nghị về tình hình thi hành pháp luật; kiểm tra, đôn đốc việc thi hành pháp luật và tổng kết, đánh giá việc thi hành pháp luật..

Tổ chức thi hành pháp luật là chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước được Hiến pháp ghi nhận, thuộc lĩnh vực điều chỉnh của các ngành luật hành chính, luật hiến pháp. Pháp luật về tổ chức thi hành pháp luật bao gồm tổng thể các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân trong việc tổ chức thi hành pháp luật sau khi được Nhà nước ban hành, nhằm hiện thực hóa, đưa quy định của pháp luật trong các văn bản quy phạm pháp luật vào đời sống. Theo dõi thi hành pháp luật là một trong những nội dung quan trọng của quá trình tổ chức thi hành pháp luật, do đó, pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật cũng là một bộ phận của pháp luật về tổ chức thi hành pháp luật và là nhóm quy phạm pháp luật thuộc các ngành luật hành chính và ngành luật hiến pháp.

2. Khái niệm pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật

Theo dõi thi hành pháp luật là một trong những hoạt động quan trọng của tổ chức thi hành pháp luật mà nội dung chủ yếu của nó là theo dõi, đánh giá quá trình đưa pháp luật vào đời sống của các cơ quan nhà nước, các tổ chức và cá nhân trong xã hội. Đó là việc cơ quan hành chính nhà nước các cấp tổ chức, thực hiện các hoạt động thu thập thông tin, xem xét, đánh giá hoạt động thi hành pháp luật của các chủ thể thi hành pháp luật, qua đó, kiến nghị thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh trong đời sống[1].

Để điều chỉnh hoạt động theo dõi thi hành pháp luật đạt hiệu quả, đáp ứng mục đích đề ra, Nhà nước ban hành quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình theo dõi thi hành pháp luật như: Quan hệ trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các cấp); quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với các cơ quan nhà nước (Quốc hội, Tòa án, Viện kiểm sát) và các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động gắn liền với quá trình thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước, do đó, pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật về cơ bản được điều chỉnh trong các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật có những quy phạm ở mức thiết lập những nguyên tắc pháp lý chung, đồng thời, có những quy phạm cụ thể để điều chỉnh những quan hệ phát sinh giữa chủ thể theo dõi và đối tượng theo dõi thi hành pháp luật, chủ thể theo dõi thi hành pháp luật và các chủ thể phối hợp, tham gia hoạt động theo dõi thi hành pháp luật, thể hiện trong nhiều văn bản khác nhau như: Hiến pháp; các đạo luật về tổ chức bộ máy của các cơ quan nhà nước; các văn bản dưới luật như nghị định, thông tư và văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương về theo dõi thi hành pháp luật; các văn bản liên tịch giữa cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị, chính trị xã hội hay các quy chế phối hợp trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật.

Như vậy, có thể hiểu, pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh giữa cơ quan hành chính nhà nước các cấp với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình thu thập thông tin, xem xét, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật và kiến nghị, thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật, hoàn thiện hệ thống pháp luật.

3. Nội dung điều chỉnh của pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật

Pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật là tổng thể các quy phạm pháp luật có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất, điều chỉnh các nhóm quan hệ sau:

3.1. Nhóm các quy phạm pháp luật xác định địa vị pháp lý của chủ thể theo dõi và đối tượng theo dõi thi hành pháp luật

Chủ thể theo dõi thi hành pháp luật là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền thu thập thông tin, xem xét, đánh giá, tác động đến hoạt động thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân trong xã hội, định hướng cho hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân đi đúng hướng, để pháp luật được tuân thủ trong thực tiễn. Theo Hiến pháp năm 2013, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được Hiến pháp quy định là chủ thể tổ chức thi hành và theo dõi thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc[2]. Hiến pháp năm 2013 không quy định rõ trách nhiệm theo dõi thi hành pháp luật của của cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương và địa phương như: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp. Tuy nhiên, từ những quy định của Hiến pháp cho thấy trách nhiệm tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật là nhiệm vụ chủ yếu của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp thì có thể xác định được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm tổ chức theo dõi thi hành pháp luật. Do đó, pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật cần cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về vai trò của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp trong theo dõi thi hành pháp luật. Quy định rõ ràng, cụ thể các chủ thể theo dõi thi hành pháp luật sẽ tạo cơ sở pháp lý cho các chủ thể này tổ chức thực hiện các hoạt động theo dõi thi hành pháp luật đúng thẩm quyền, trách nhiệm.

Đối tượng theo dõi thi hành pháp luật là các chủ thể thi hành pháp luật, bao gồm: Các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền, các tổ chức và cá nhân trong xã hội. Pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật quy định quyền và nghĩa vụ của đối tượng theo dõi tương ứng với quyền và nghĩa vụ của chủ thể theo dõi khi tham gia các quan hệ pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật.

3.2. Nhóm các quy phạm xác định phạm vi theo dõi thi hành pháp luật

Việc xác định phạm vi theo dõi có ý nghĩa rất quan trọng vì nếu không xác định rõ phạm vi theo dõi sẽ dẫn đến tình trạng trùng chéo, chồng lấn lên chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật xác định phạm vi theo dõi thi hành pháp luật phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước quy định trong Hiến pháp năm 2013, theo đó cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương theo dõi hoạt động thi hành: Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước đối với những vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và nội dung công việc của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước; theo dõi hoạt động thi hành nghị định của Chính phủ, thông tư quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương theo dõi hoạt động thi hành các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành để hướng dẫn, triển khai thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật thuộc đối tượng theo dõi ở cấp trung ương.

3.3. Nhóm quy phạm pháp luật quy định các phương thức theo dõi theo dõi thi hành pháp luật

Phương thức theo dõi thi hành pháp luật là phương pháp, cách thức để tiến hành các hoạt động theo dõi thi hành pháp luật trên thực tế. Hoạt động theo dõi thi hành pháp luật được thực hiện bởi nhiều chủ thể thông qua các phương pháp, cách thức theo dõi khác nhau, giản đơn hay phức tạp tùy thuộc vào phạm vi theo dõi thi hành pháp luật, được thực hiện bởi hai phương thức là theo dõi trực tiếp và theo dõi gián tiếp.

Theo dõi trực tiếp là việc cơ quan hành chính nhà nước trực tiếp, tự mình thực hiện các hoạt động theo dõi thi hành pháp luật như: (i) Ban hành kế hoạch theo dõi thi hành pháp luật; (ii) Thu thập thông tin từ các báo cáo hành chính; trên các phương tiện thông tin đại chúng, các nguồn thông tin hợp pháp khác; (iii) Kiểm tra, điều tra, khảo sát về hoạt động thi hành pháp luật; (iv) Đánh giá, xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật; (v) Báo cáo kết quả theo dõi thi hành pháp luật. Phương thức theo dõi thi hành pháp luật trực tiếp do cơ quan hành chính nhà nước tiến hành với đối tượng theo dõi thi hành pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước, chẳng hạn như Ủy ban nhân dân cấp tỉnh kiểm tra, điều tra, khảo sát về hoạt động thi hành pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện. Xuất phát từ đặc điểm của hoạt động theo dõi thi hành pháp luật mang tính quyền lực nhà nước trong quan hệ hành chính nhà nước là tính chấp hành - điều hành nên phương thức theo dõi thi hành pháp luật trực tiếp sử dụng phương pháp quyền uy - phục tùng. Pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật quy định phương pháp này do chủ thể là cơ quan hành chính nhà nước thực hiện theo dõi thi hành pháp luật. Tuy nhiên, cơ quan hành chính nhà nước có thể huy động sự tham gia, phối hợp của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân khác tham gia để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ.

Theo dõi gián tiếp là việc cơ quan hành chính nhà nước thực hiện các hoạt động thu thập thông tin, xem xét, đánh giá, kiến nghị về hoạt động thi hành pháp luật của các chủ thể xã hội trên cơ sở thông tin do các tổ chức, cá nhân cung cấp. Phương thức này thể hiện đặc điểm mang tính xã hội của hoạt động theo dõi thi hành pháp luật nên pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật sử dụng phương pháp khuyến khích, thỏa thuận nhằm tạo cơ chế để cơ quan hành chính nhà nước có thể huy động sự tham gia đông đảo của các tổ chức, cá nhân trong xã hội vào việc xem xét, đánh giá, kiến nghị về hoạt động thi hành pháp luật và gửi thông tin theo dõi thi hành pháp luật về cơ quan hành chính nhà nước để tổng hợp, phân tích, xử lý.

3.4. Nhóm quy phạm pháp luật quy định về trình tự, thủ tục theo dõi thi hành pháp luật

Trình tự, thủ tục thực hiện theo dõi thi hành pháp luật là cách thức, biện pháp cụ thể tiến hành hoạt động theo dõi được sắp xếp theo trật tự do pháp luật quy định, nhằm bảo đảm hiệu quả hoạt động theo dõi thi hành pháp luật. Trình tự, thủ tục thực hiện các hoạt động theo dõi thi hành pháp luật đa dạng và có nhiều cấp độ khác nhau, phụ thuộc vào phương thức theo dõi thi hành pháp luật nên pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật cần có những quy phạm phù hợp với phương thức theo dõi để quy định trình tự, thủ tục phù hợp. Đối với phương thức theo dõi thi hành pháp luật trực tiếp, pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật cần có quy định về trình tự, thủ tục rõ ràng cũng như quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ theo dõi thi hành pháp luật, nhất là các quy phạm điều chỉnh trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành kế hoạch và báo cáo theo dõi thi hành pháp luật; kiểm tra, điều tra, khảo sát về hoạt động thi hành pháp luật; xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật. Đối với phương thức theo dõi gián tiếp, pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật cần có quy phạm quy định về trình tự, thủ tục tiếp nhận, xử lý thông tin theo dõi thi hành pháp luật do các tổ chức, cá nhân trong xã hội cung cấp cho cơ quan hành chính nhà nước.

3.5. Nhóm các quy phạm pháp luật quy định về tiêu chí theo dõi thi hành pháp luật

Hoạt động thi hành pháp luật được coi là có hiệu quả khi kết quả thi hành pháp luật trên thực tế phù hợp với những mục đích, yêu cầu cần đạt được của pháp luật với mức chi phí thấp. Theo dõi thi hành pháp luật không đánh giá sự phù hợp của hành vi của các chủ thể với quy định của pháp luật mà chỉ đánh giá hiệu quả điều chỉnh pháp luật, nói một cách khác là xem pháp luật đi vào cuộc sống như thế nào[3]. Việc xác định nội dung đánh giá này sẽ phản ánh đúng bản chất của hoạt động theo dõi thi hành pháp luật là thu thập thông tin, xem xét, đánh giá và kiến nghị, thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Điều này cũng giúp cho hoạt động theo dõi thi hành pháp luật không trùng lặp với các hoạt động thanh tra, kiểm tra của cơ quan hành chính nhà nước. Mặc dù, trong theo dõi thi hành pháp luật cũng có hoạt động kiểm tra nhưng đó không phải là kiểm tra việc chấp hành pháp luật (kiểm tra hành vi xử sự đúng hay không đúng với quy định của pháp luật) mà là kiểm tra hoạt động thi hành pháp luật để nắm bắt tình hình, phát hiện ra những sai sót, vướng mắc, bất cập trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật, trong áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền và trong việc tuân thủ pháp luật của tổ chức, cá nhân. Do đó, pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật quy định về các tiêu chí theo dõi cụ thể về mức độ hoàn thiện của pháp luật; mức độ đáp ứng các điều kiện bảo đảm cho thi hành pháp luật; mức độ tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội.

3.6. Nhóm quy phạm pháp luật quy định về xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật

Thông tin về hoạt động thi hành pháp luật tự sẽ không có giá trị nếu chỉ dừng ở mức độ thu thập mà không thực hiện quy trình xem xét, đánh giá, xử lý để kiến nghị thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền thực hiện các biện pháp chủ yếu mang tính tổ chức, quản lý, điều hành để giải quyết các vướng mắc, bất cập trong quá trình đưa pháp luật vào cuộc sống. Tuy nhiên, trong quá trình theo dõi thi hành pháp luật nếu phát hiện vi phạm pháp luật thì căn cứ thẩm quyền, cơ quan theo dõi thi hành pháp luật thực hiện việc xử lý vi phạm hoặc kiến nghị xử lý vi phạm theo quy định của pháp luật.

Pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật quy định về các biện pháp xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật và thẩm quyền xử lý để tạo cơ sở cho các chủ thể theo dõi thực hiện xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý. Các biện pháp xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật thực hiện theo nguyên lý theo dõi vấn đề nào thì đánh giá, xử lý vấn đề đó. Như vậy, các biện pháp xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật bao gồm biện pháp về hoàn thiện pháp luật; biện pháp về bảo đảm các điều kiện cho thi hành pháp luật; biện pháp về bảo đảm việc tuân thủ pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

3.7. Nhóm quy phạm pháp luật quy định về trách nhiệm của chủ thể có liên quan trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật

Hoạt động theo dõi thi hành pháp luật có liên quan đến nhiều chủ thể, gồm chủ thể tổ chức thực hiện theo dõi, chủ thể phối hợp, tham gia theo dõi, chủ thể là đối tượng theo dõi… và các chủ thể này phải có trách nhiệm rõ ràng, cụ thể trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật. Do đó, bên cạnh việc quy định rõ ràng thẩm quyền, trách nhiệm của chủ thể theo dõi thi hành pháp luật, pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật cần quy định về trách nhiệm của các chủ thể liên quan đến hoạt động theo dõi thi hành pháp luật như: Trách nhiệm của đối tượng theo dõi thi hành pháp luật trong việc cung cấp thông tin, báo cáo, giải trình và tạo điều kiện cho chủ thể theo dõi thực hiện nhiệm vụ; trách nhiệm phối hợp, tham gia theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước; trách nhiệm phối hợp, tham gia theo dõi thi hành pháp luật của các cơ quan nhà nước khác trong bộ máy nhà nước; trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân khi được huy động, tham gia vào hoạt động theo dõi thi hành pháp luật.

ThS. Phạm Ngọc Thắng
Cục Quản lý XLVPHC & TDTHPL, Bộ Tư pháp