Tóm tắt: Việc tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị ở các tỉnh miền núi phía Bắc đã bước đầu được thực hiện đầy đủ ở các tỉnh miền núi phía Bắc, song do còn những hạn chế về thể chế, điều kiện tổ chức hoạt động nên thực tiễn vẫn còn bất cập, mức độ ô nhiễm môi trường còn cao. Do đó, bài viết đưa ra những giải pháp về thể chế, điều kiện tổ chức và tăng cường kiểm tra, xử lý vi phạm để bảo đảm thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật về bảo vệ môi trường đô thị các tỉnh miền núi phía Bắc.
Abstract: Law on protection of urban environment in mountainous provinces in the Nord has been firstly and sufficiently implemented. There are still inadequacies in the practice due to restrictions of regime, operation conditions. Environment pollution is still high. For this reason, the article offers solutions on regime, organization conditions and control and sanction strengthening with a view to strictly implement law on protection of urban environment in the mountainous provinces in the north.
Hoạt động đô thị hóa các tỉnh miền núi phía Bắc đã được thực hiện theo Quyết định số 189/QĐ-TTg ngày 25/01/2014 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt danh mục Dự án “Chương trình đô thị miền núi phía Bắc”, vay vốn của Ngân hàng Thế giới, đặt nền móng quan trọng cho các đô thị miền núi phía Bắc hướng tới phát triển đô thị bền vững.
Song song với việc phát triển cơ sở hạ tầng đô thị, việc tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường (BVMT) đô thị được các tỉnh đặc biệt quan tâm. Nội dung tổ chức thực hiện pháp luật BVMT đô thị ở các tỉnh miền núi phía Bắc bao gồm: Ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật; ban hành kế hoạch và triển khai các biện pháp thực hiện, trong đó có hoạt động thông tin, phổ biến tuyên truyền pháp luật; tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật; bảo đảm các điều kiện thi hành như nguồn lực, tài chính, tổ chức bộ máy, cán bộ; giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân. Trên cơ sở nội dung chức năng được giao, hoạt động BVMT đô thị ở các tỉnh miền núi phía Bắc đã đạt được một số kết quả bước đầu, song vẫn còn bất cập, hạn chế cần khắc phục để nâng cao hiệu quả hoạt động trong thời gian tới.
1. Thực trạng pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị ở các tỉnh miền núi phía Bắc
1.1. Thực trạng pháp luật
Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đưa ra khung pháp lý tổng thể và cơ bản cho các quy định về môi trường tại Việt Nam, quy định các hoạt động, chính sách, biện pháp và nguồn lực để BVMT; quyền hạn chung của chính quyền trung ương và địa phương trong việc BVMT; các quyền và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong việc BVMT. Luật này đã trao cho chính quyền trung ương quyền thiết lập thống nhất các tiêu chuẩn về khí thải hoặc thải các chất ô nhiễm môi trường, áp dụng trong toàn quốc.
Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định các chính sách và thủ tục đánh giá môi trường bao gồm: Yêu cầu về sự tham gia của công chúng; xem xét các hoạt động quản lý và giám sát môi trường; vai trò của Chính phủ, các bộ, ngành trong việc thực thi và giám sát đánh giá tác động môi trường (ĐTM); vai trò của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc xem xét và thẩm định ĐTM và chuyển giao trách nhiệm cho các tỉnh và các bộ ngành trong việc phê duyệt ĐTM[1].
Bên cạnh những kết quả đạt được, pháp luật về BVMT đô thị trong những năm qua vẫn còn những hạn chế, chưa đáp ứng thật tốt yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn, yêu cầu nhiệm vụ quản lý nhà nước bằng pháp luật về BVMT (vi phạm thể thức, nội dung theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật); còn có những văn bản chậm được ban hành, không kịp thời điều chỉnh những vấn đề nảy sinh trong thực tế, ảnh hưởng không nhỏ đến công tác BVMT tại địa phương. Có những văn bản của cấp trên đã ban hành nhưng sau một đến hai năm mới có văn bản hướng dẫn cụ thể của địa phương.
1.2. Thực trạng công tác phổ biến giáo dục pháp luật về bảo vệ môi trường đô thị ở các tỉnh miền núi phía Bắc
Tại các địa phương đã khảo sát, công tác phổ biến, giáo dục pháp luật về BVMT đã được quan tâm, triển khai. Hàng năm, các địa phương đều xây dựng kế hoạch tổ chức các hoạt động hưởng ứng Ngày Môi trường thế giới, phối hợp với các cơ quan thông tin, đại chúng như báo, đài phát thanh, truyền hình tỉnh để thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến. Các Sở Tư pháp cũng đã chủ động phối hợp với các cơ quan có liên quan như Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Phụ nữ, Hội Nông dân, Ban Tuyên giáo Tỉnh ủy, Ban Dân vận, ủy ban Mặt trận Tổ quốc tổ chức các hoạt động nhằm nâng cao nhận thức của cộng đồng về BVMT; tổ chức các lớp tập huấn chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ làm công tác môi trường tại các cấp với các nội dung chuyên sâu trong từng lĩnh vực như quản lý chất lượng không khí, xử lý nước thải, rác thải, quan trắc môi trường… Các hoạt động phổ biến, giáo dục đã được chú trọng, hình thức phổ biến ngày càng đa dạng, huy động sự tham gia của nhiều thành phần, ban, ngành có liên quan. Tuy nhiên, trên thực tế, hiệu quả của công tác này còn chưa đáp ứng được yêu cầu. Việc tuyên truyền, phổ biến chủ yếu mới dừng lại ở việc phổ biến các văn bản quy phạm pháp luật sau khi được ban hành với các hình thức chủ yếu là tổ chức các hội nghị, băng rôn, khẩu hiệu, loa phát thanh, chủ yếu tập trung vào tháng hưởng ứng Ngày Môi trường thế giới mà chưa thực sự đi sâu vào việc đề ra các biện pháp cụ thể để nâng cao ý thức của người dân, doanh nghiệp trong công tác BVMT, đặc biệt là việc tuyên truyền về BVMT tại các khu công nghiệp, làng nghề.
Tuy nhiên, hoạt động tuyền truyền của các cơ quan thông tin đại chúng về BVMT nói riêng vẫn còn những hạn chế nhất định như chưa có sự phối hợp kịp thời và chặt chẽ giữa các cơ quan thông tin, báo chí nên hiệu quả tuyên truyền chưa cao. Việc vận động các tầng lớp nhân dân nâng cao kiến thức môi trường qua các chiến dịch như: Vận động nhân dân sử dụng nguồn nguyên liệu sạch không gây tác hại về môi trường trong cuộc sống hằng ngày, bảo tồn đa dạng sinh học, bảo tồn nguồn tài nguyên rừng… chưa thường xuyên, liên tục và chưa mang lại hiệu quả như mong muốn. Công tác tuyên truyền chưa đều khắp và chưa phù hợp với đặc thù của từng địa bàn dân cư, nhất là ở vùng dân tộc thiểu số.
1.3. Thực trạng các điều kiện bảo đảm cho việc thi hành pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Thứ nhất, về cơ cấu tổ chức, bộ máy và năng lực cán bộ làm công tác bảo vệ môi trường
- Ở cấp Trung ương: Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan quản lý môi trường ở cấp trung ương; có chức năng thẩm định và phê duyệt báo cáo môi trường và thực hiện giám sát sau khi xây dựng xong ĐTM. Theo Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, các bộ, ngành có trách nhiệm quản lý môi trường của các hoạt động trong lĩnh vực của mình.
- Ở cấp tỉnh: Sở Tài nguyên và Môi trường là cơ quan giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quản lý môi trường ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Các sở có liên quan (Như Sở Giao thông vận tải, Sở Xây dựng, Sở Giáo dục và Đào tạo, Sở Văn hóa - Thể thao và Du lịch…) của tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương sẽ quản lý các dự án theo phân cấp tại địa phương. Dưới cấp Sở Tài nguyên và Môi trường, có ba Chi cục bao gồm Chi cục Bảo vệ môi trường, Trung tâm Quan trắc và phân tích môi trường và Quỹ Môi trường. Chi cục Bảo vệ Môi trường đóng vai trò quản lý môi trường, Trung tâm Quan trắc và phân tích môi trường có trách nhiệm giám sát chất lượng môi trường và Quỹ Môi trường quản lý các khoản đầu tư về môi trường. Nhiệm vụ thẩm định ĐTM và thực hiện giám sát sau khi xây dựng xong ĐTM thuộc về Chi cục Bảo vệ môi trường.
- Ở các thành phố trực thuộc cấp tỉnh: Phòng Tài nguyên và Môi trường trực thuộc Ủy ban nhân dân thành phố chịu trách nhiệm quản lý môi trường. Mỗi phòng có từ 02 đến 05 cán bộ với chức năng chính liên quan đến phát triển đô thị quốc gia khu vực miền núi phía Bắc. Phòng Quản lý đô thị thành phố trực thuộc Ủy ban nhân dân thành phố quản lý bốn lĩnh vực chính bao gồm an toàn giao thông đô thị, xây dựng, sử dụng đất, vệ sinh môi trường và quản lý đô thị. Trong lĩnh vực xây dựng, một số vấn đề môi trường và an toàn tại các địa điểm xây dựng cũng sẽ được đơn vị này giám sát, chẳng hạn như: Thanh tra, nhắc nhở và có những hành động, theo quy định của pháp luật về hành vi vi phạm về an toàn giao thông, giấy phép xây dựng, xáo trộn mặt đất và cảnh quan mà không được phép.
Về hạn chế: (i) Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đã có sự phân cấp mạnh chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về BVMT cho các bộ, ngành và địa phương. Song thực tiễn cho thấy, tổ chức chuyên môn về BVMT, đặc biệt tại các địa phương còn yếu, chưa đáp ứng được yêu cầu của sự phân cấp quản lý nói chung và thẩm định báo cáo ĐTM, xác nhận bản cam kết BVMT các dự án đầu tư nói riêng; hoạt động kiểm tra, thanh tra tuy được triển khai khá mạnh mẽ trong thời gian gần đây nhưng việc phát hiện các hành vi vi phạm chưa nhiều, đặc biệt khi các vi phạm này đang ngày càng tinh vi, phức tạp. Trách nhiệm quản lý nhà nước về BVMT bị phân tán tại nhiều bộ, ngành, được thực hiện ở nhiều cấp đan xen lẫn nhau rất phức tạp, chức năng quản lý nhà nước về môi trường đồng thời được phân cấp theo ngành (chiều dọc) và theo vùng lãnh thổ (chiều ngang); (ii) Quy mô và năng lực của Sở Tài nguyên và Môi trường không đồng đều. Số lượng cán bộ của Sở Tài nguyên và Môi trường từ khoảng 20 người (tại Hòa Bình, Yên Bái, Tuyên Quang) cho đến 83 người (tại Bắc Kạn) và lên đến 90 người (tại Thái Nguyên). Đơn vị thẩm định ĐTM thường có từ 05 đến 08 người. Mặc dù Trung tâm Quan trắc và phân tích môi trường đã được thành lập ở tất cả các tỉnh, nhưng các trung tâm ở Bắc Kạn, Hòa Bình và Yên Bái vẫn chưa hoạt động do thiếu thiết bị quan trắc và/hoặc các thiết bị phòng thí nghiệm; (iii) Biên chế của các Phòng Tài nguyên và Môi trường vẫn chưa đủ để triển khai toàn diện các chức năng, nhiệm vụ. Lực lượng cán bộ chuyên môn môi trường tại các doanh nghiệp tuy đã được bổ sung, phát triển nhưng nhìn chung còn rất thiếu, nên công tác giám sát nội bộ và thực thi pháp luật BVMT ở các doanh nghiệp còn chưa hiệu quả.
Thứ hai, về kinh phí bảo đảm cho việc tổ chức triển khai công tác bảo vệ môi trường
Trong thời gian qua, Nhà nước ta ngày càng quan tâm, chú trọng đầu tư cho BVMT. Mức chi cho sự nghiệp môi trường ở Việt Nam đạt 1% tổng chi ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, nếu so sánh với một số nước như Trung Quốc và các nước ASEAN đầu tư cho môi trường trung bình hàng năm chiếm khoảng 1% GDP, ở các nước phát triển thường chiếm từ 3 - 4% GDP, thì có thể thấy mức chi dành cho hoạt động BVMT ở Việt Nam còn khiêm tốn, đặc biệt trong điều kiện đất nước đang đẩy mạnh phát triển kinh tế - bên cạnh thành quả đạt được là chủ yếu thì nó cũng đồng nghĩa với việc gia tăng mức độ ô nhiễm môi trường.
Nhà nước đã dành nguồn chi thường xuyên riêng cho hoạt động BVMT (chi sự nghiệp môi trường), nhưng do tính chất là nguồn chi thường xuyên nên kinh phí từ nguồn này không thể bố trí để đầu tư giải quyết triệt để các vấn đề môi trường bức xúc đang ngày càng gia tăng. Bên cạnh đó, kinh phí chi sự nghiệp môi trường ở các bộ, ngành và địa phương chưa được bố trí đủ, đúng với nội dung chi, tập trung vào các vấn đề môi trường trọng tâm, trọng điểm; hầu hết các địa phương đã bố trí tới 90% tổng chi sự nghiệp môi trường cho thu gom, vận chuyển chất thải sinh hoạt; dẫn tới không còn kinh phí để thực hiện các nội dung quản lý môi trường khác theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường. Còn trường hợp địa phương (nhất là những địa phương có nguồn thu không đủ bù chi) chưa bố trí đủ 1% chi ngân sách cho BVMT; nhiều địa phương khác bố trí một số nội dung chi không đúng theo hướng dẫn của Luật Bảo vệ môi trường và Thông tư liên tịch số 45/2010/TTLT-BTC-BTNMT ngày 30/3/2010 của Bộ Tài chính, Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn việc quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường.
Nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản chưa chú trọng khâu đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng về BVMT, đầu tư xây dựng các công trình xử lý chất thải thuộc khu vực công ích chưa tương xứng với mức độ gia tăng chất thải dẫn đến mức độ ô nhiễm môi trường có xu hướng gia tăng; nguồn chi thường xuyên của ngân sách nhà nước cho hoạt động sự nghiệp môi trường còn ít, chưa đáp ứng yêu cầu thực tế, các doanh nghiệp chưa chú ý đầu tư thay đổi công nghệ, thiết bị, công trình xử lý chất thải nhằm giảm thiểu ô nhiễm môi trường.
1.4. Thực trạng vi phạm pháp luật và xử lý vi phạm trong lĩnh vực bảo vệ môi trường tại các tỉnh miền núi phía Bắc
Vi phạm pháp luật về môi trường diễn ra trong nhiều lĩnh vực kinh tế, xã hội, ảnh hưởng sâu sắc đến sự phát triển kinh tế của đất nước, xâm phạm trực tiếp đến quyền lợi của nhân dân như gây ô nhiễm nguồn nước, không khí, lo lắng về thực phẩm kém an toàn..., tại một số địa phương đã trở thành mầm mống mất an ninh trật tự. Tội phạm và vi phạm pháp luật về môi trường nổi lên ở một số lĩnh vực: Sản xuất công nghiệp; hoạt động kinh doanh nhập khẩu; hoạt động khai thác tài nguyên, khoáng sản, bảo vệ đa dạng sinh học; quản lý, xử lý chất thải nguy hại đang bị buông lỏng.
Nguyên nhân của tình trạng này là việc xử lý hành chính đối với các hành vi gây ô nhiễm môi trường còn chưa kiên quyết và triệt để. Các biện pháp khắc phục môi trường, trả lại tình trạng ban đầu trước khi môi trường bị ô nhiễm không được chấp hành nghiêm, chưa có vụ xử lý hình sự đối với hành vi gây ô nhiễm môi trường.
2. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện quá trình thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường đô thị ở các tỉnh miền núi phía Bắc
Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường đô thị
- Ban hành văn bản quản lý siết chặt quy trình phê duyệt báo cáo ĐTM, tăng cường trách nhiệm của người thẩm định và người phê duyệt báo cáo ĐTM; quy định về nội dung, cấu trúc và trình độ thẩm định báo cáo ĐTM nhằm ngăn chặn ngay từ ban đầu những dự án có khả năng gây ô nhiễm môi trường trong tương lai, tránh tình trạng sự đã rồi, chay theo khắc phục, vừa gây tốn kém lãng phí tài nguyên quốc gia và nguồn lực xã hội. Xây dựng và ban hành cơ chế, quy định việc công khai, minh bạch báo cáo ĐTM của dự án, đầu tư để tăng cường công tác giám sát của nhân dân trong BVMT (việc công khai phải đảm bảo cho mọi người dân đều có thể tiếp cận thông tin một cách thuận lợi).
- Ban hành quy định về cơ chế phối hợp liên ngành và đa ngành, làm rõ tính chịu trách nhiệm chuyên ngành trong phạm vi quản lý nhà nước về BVMT. Khắc phục sự chồng chéo, mâu thuẫn trong quản lý nhà nước về BVMT.
- Tập trung xây dựng, bổ sung hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật trong giải quyết vấn đề cơ chế, chính sách liên quan đến phí, lệ phí môi trường phù hợp với quy định của pháp luật về BVMT, theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền cho các tổn thất do ô nhiễm môi trường gây ra và các chi phí xử lý, hồi phục môi trường bị ô nhiễm. Người sử dụng các thành phần môi trường phải trả tiền cho việc sử dụng đó.
- Bổ sung, hoàn thiện các quy định và cơ chế quản lý về BVMT khu công nghiệp, khu kinh tế, bệnh viện, làng nghề, các lưu vực sông, vùng nông thôn và miền núi.
- Hoàn thiện và ban hành cơ chế, chính sách khuyến khích, hỗ trợ các tổ chức, cá nhân tham gia bảo vệ tài nguyên, BVMT và ứng phó với biến đổi khí hậu.
Thứ hai, tăng cường tuyên truyền, nâng cao nhận thức về môi trường và phát triển bền vững nhằm xây dựng phong trào quần chúng nhân dân BVMT đô thị.
Thứ ba, tăng cường các điều kiện tổ chức thực hiện pháp luật BVMT đô thị:
- Cần tiếp tục kiện toàn hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về môi trường theo hướng hiện đại, đủ năng lực đáp ứng yêu cầu đề ra. Đổi mới và kiện toàn, tăng cường năng lực tổ chức bộ máy cơ quan quản lý nhà nước về môi trường, nhất là ở cấp cơ sở. Bố trí nguồn kinh phí chi sự nghiệp môi trường đảm bảo đúng Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15/01/2004 của Bộ Chính trị về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước là không dưới 1% tổng chi ngân sách cho công tác BVMT.
- Cần có bản đồ phân vùng môi trường làm căn cứ để xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội gắn với BVMT vùng dân tộc, miền núi. Áp dụng khoa học kỹ thuật mới với tri thức địa phương để vừa nâng cao năng suất cây trồng, vật nuôi vừa bảo vệ độ phì nhiêu cho đất, chống xói mòn, rửa trôi. Tăng cường ứng dụng tiến bộ khoa học công nghệ sản xuất sạch; trong đó ưu tiên các dự án đầu tư về xử lý chất thải, khôi phục môi trường.
Thứ tư, tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát và xử lý vi phạm pháp luật liên quan đến tổ chức thực hiện pháp luật BVMT đô thị:
- Tăng cường công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật về BVMT đô thị trên tất cả các lĩnh vực nhằm phát hiện và ngăn chặn kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật về BVMT đô thị, gây ô nhiễm môi trường. Đặc biệt, cần tăng cường kiểm tra, thanh tra đột xuất các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có khả năng gây ô nhiễm môi trường cao trên địa bàn thành phố.
- Kiểm tra, thanh tra việc chấp hành và tuân thủ nội dung BVMT đô thị trong báo cáo ĐTM và cam kết BVMT đô thị đã được cơ quan quản lý nhà nước về môi trường phê duyệt. Bên canh đó, cần tăng cường giám sát chất lượng nội dung báo cáo ĐTM và cam kết BVMT đã được phê duyệt có đảm bảo các tiêu chí BVMT theo quy trình, tiêu chuẩn kỹ thuật trong quá trình lập báo cáo và tổ chức thực hiện báo cáo ĐTM không, ngăn chặn việc lập báo cáo mang tính đối phó và làm cho có.
- Bên cạnh thanh tra, kiểm tra của lực lượng thanh tra chuyên ngành, cần tăng cường hoạt động thanh tra của lực lượng Cảnh sát BVMT đô thị nhằm phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 trên địa bàn thành phố.
Thứ năm, phối hợp chặt chẽ giữa các cấp ủy Đảng, các cấp chính quyền, các đoàn thể nhân dân trong tổ chức thực hiện pháp luật. Huy động sự tham gia của các thành phần kinh tế vào công tác BVMT đô thị miền núi. Chính quyền địa phương cần cụ thể hóa và đưa chính sách BVMT vào chương trình hành động, phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, phát huy vai trò của cộng đồng dân cư, tăng cường sự tham gia của cả cộng đồng vào quản lý tài nguyên thiên nhiên và BVMT.
Thứ sáu, đẩy mạnh hợp tác quốc tế giữa các quốc gia, giữa các đô thị, hợp tác với các tổ chức quốc tế nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật BVMT đô thị. Việc đẩy mạnh hợp tác quốc tế về BVMT giúp cho việc khắc phục những khó khăn, hạn chế vượt khỏi khả năng giải quyết của một quốc gia, một địa phương.
ThS. Phạm Thị Ngọc Dung
Học viện Chính trị Khu vực I
Tài liệu tham khảo:
[1]. Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 hiện đang được sửa đổi, trong đó có quy định về giám sát và thực thi đánh giá tác động môi trường.
