1. Về khái niệm đơn vị hành chính và chính quyền địa phương

Về mặt lý luận, nhìn chung chính quyền địa phương (CQĐP) thường được hiểu là tập hợp các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương nhưng phạm vi của tập hợp này có thể rộng hay hẹp tùy theo cách quan niệm. Có tác giả cho rằng, cơ quan chính quyền địa phương về nguyên tắc phải do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra hoặc do cơ quan đại diện nhân dân ở địa phương đó thành lập. Hiểu theo cách này CQĐP không bao gồm những cơ quan do cấp trên bổ nhiệm hoặc chỉ định xuống[1]. Cách quan niệm rộng hơn thì cho rằng “CQĐP có thể chỉ là một cơ quan hành chính được thiết lập bằng nhiều cách thức khác nhau, có thể do cơ quan hành chính cấp trên quyết định thành lập, hay do HĐND cấp dưới bầu, hoặc theo cách thức khác”[2]. ở Việt Nam, chúng ta thường tiếp cận khái niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp, phần đông các học giả xác định chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân mà không bao gồm cơ quan xét xử và cơ quan kiểm sát ở địa phương (song cũng có học giả cho rằng cần xem bản thân nhân dân địa phương là một chủ thể quan trọng nhất của chính quyền địa phương[3]).

Rất gần gũi với khái niệm “chính quyền địa phương” chúng ta có khái niệm “đơn vị hành chính”. Nói cách khác, không thể xây dựng định nghĩa “chính quyền địa phương” nếu không thông qua khái niệm “đơn vị hành chính”. Về mối quan hệ giữa hai khái niệm này, có tác giả đồng nhất chính quyền địa phương với đơn vị hành chính, từ đó đề cập đến việc phải nhìn nhận tư cách pháp nhân đối với đơn vị hành chính. Ngược lại, có tác giả đặc biệt nhấn mạnh đến sự khác biệt giữa hai thuật ngữ nói trên, từ đó kiến nghị phải xây dựng Luật Tổ chức đơn vị hành chính bên cạnh Luật Tổ chức chính quyền địa phương[4]. Theo người viết, cần thiết phải phân biệt chính quyền địa phương với đơn vị hành chính ở một mức độ nhất định. Đơn vị hành chính nên được hiểu là một đơn vị lãnh thổ xác định có địa giới được phân định bởi một quyết định mang tính hành chính và là khách thể của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Chính quyền địa phương nên được hiểu là một tổ hợp thiết chế công quyền được thiết lập trên một đơn vị hành chính, thực thi quyền lực nhà nước và cung cấp các dịch vụ công trong phạm vi đơn vị hành chính đó. Nói cách khác, chính quyền địa phương có tư cách của pháp nhân công quyền và đóng vai trò chủ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.

Các đơn vị hành chính theo nghĩa này là các phần tử hợp thành lãnh thổ của một quốc gia, căn cứ vào địa vị pháp lý của từng loại đơn vị hành chính ta có các lát cắt gọi là “cấp hành chính”. Trong khi đó, chính quyền các địa phương cùng với chính quyền trung ương là các phần tử hợp thành bộ máy nhà nước (tất nhiên khái niệm bộ máy nhà nước bao gồm cả các phân hệ cơ quan khác nữa), theo các lát cắt chúng ta có các “cấp chính quyền”. “Cấp hành chính” và “cấp chính quyền” không nhất thiết phải trùng khớp với nhau bởi trong các cấp hành chính địa phương có thể có cấp trung gian (cấp hành chính nhân tạo) nơi mà ở đó không cần tổ chức cấp chính quyền hoàn chỉnh.

2. Địa phương và cơ sở phân định các cấp hành chính địa phương ở Trung Quốc

Một số quan điểm hiện nay cho rằng, ở các nhà nước có cấu trúc liên bang, do mỗi bang thành viên có tính chất của một nhà nước độc lập tương đối nên chúng có tư cách như một cấp hành chính trung gian, còn các đơn vị hành chính lãnh thổ được phân ra từ các bang mới được xem là địa phương. Theo đó, mỗi bang có thể có cách phân chia lãnh thổ khác nhau và có số lượng cấp hành chính địa phương khác nhau. Trong khi đó ở các quốc gia có hình thức cấu trúc đơn nhất, “địa phương” được hiểu đơn giản là mọi đơn vị hành chính nhỏ hơn quốc gia và hợp thành lãnh thổ quốc gia đơn nhất. Cách hiểu này cũng tương đồng với định nghĩa về mục từ “địa phương” được đưa ra trong Từ điển tiếng Việt thông dụng của Nhà xuất bản Giáo dục (Nguyễn Như ý chủ biên), theo đó địa phương là“các vùng được phân ra từ một tổ chức hành chính cao nhất là trung ương”. Dù mang trong mình những yếu tố đơn biệt nhưng về cơ bản, Cộng hòa nhân dân Trung Hoa vẫn được xác định là một nhà nước có cấu trúc đơn nhất, do vậy, chúng ta hoàn toàn có thể tiếp cận theo cách hiểu nêu trên khi xem xét về các cấp hành chính địa phương được quy định trong Hiến pháp năm 1982 của Trung Quốc.

Điều 30 Hiến pháp Cộng hòa nhân dân Trung Hoa năm 1982 quy định:

“Điều 30. Khu vực hành chính

Các khu vực hành chính nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa được phân định như sau:

1. Cả nước phân thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương.

2. Tỉnh, khu tự trị phân thành châu tự trị, huyện, huyện tự trị, thành phố.

3. Huyện, huyện tự trị phân thành hương, hương dân tộc, trấn.

Thành phố trực thuộc trung ương và thành phố tương đối lớn phân thành khu và huyện. Châu tự trị phân thành huyện, huyện tự trị, thành phố.

Khu tự trị, châu tự trị, huyện tự trị đều là khu tự trị dân tộc địa phương”.

Ngoài ra, lãnh thổ Trung Quốc còn bao gồm các vùng lãnh thổ được gọi là đặc khu hành chính được quy định tại Điều 31, các đặc khu hành chính này xét về cấp hành chính thì nằm ngang hàng với các tỉnh, khu tự trị và thành phố trực thuộc trung ương:

“Điều 31. Khu vực hành chính đặc biệt

Nhà nước trong trường hợp cần thiết có thể thành lập khu hành chính đặc biệt. Trong khu hành chính đặc biệt thi hành chế độ căn cứ theo tình hình cụ thể do Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc quy định theo pháp luật”.

Hiện Trung Quốc chỉ có hai đặc khu hành chính là Ma Cao và Hồng Kông, tức các vùng nhượng địa trước đây. Trong khuôn khổ của bài viết, người viết không đi sâu vào loại đơn vị hành chính đặc biệt này.

Quay trở lại với Điều 30 Hiến pháp Trung Quốc năm 1982, cách kết cấu 3 khoản và sự sắp xếp thiếu trật tự dễ dẫn đến một sự hiểu lầm rằng Trung Quốc có 3 cấp hành chính địa phương bao gồm cấp tỉnh (tương đương với tỉnh có khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương), cấp huyện (tương đương với huyện có huyện tự trị, châu tự trị, thành phố) và cấp hương (tương đương với hương có hương dân tộc, trấn). Tuy nhiên trên thực tế, Trung Quốc có tới 4 cấp hành chính địa phương[5] với cấp địa khu là một cấp đặc thù nằm dưới cấp tỉnh nhưng trên cấp huyện (không có cấp tương đương ở Việt Nam). Cấp địa khu là tên gọi chung dùng để chỉ các đơn vị hành chính thuộc cấp hành chính địa phương thứ hai, bao gồm:

- Tự trị châu: Diễn đạt theo trật tự từ tiếng Việt là châu tự trị.

- Địa cấp thị (tiếng Anh: Prefectural-level city): Dịch ra là thành phố cấp địa khu, cũng có khi gọi là “tỉnh hạt thị” dịch ra là thành phố trực thuộc tỉnh. Một số địa cấp thị được nâng cấp lên thành “phó tỉnh cấp thành thị” - thành phố phó tỉnh. Thành phố phó tỉnh là các thành phố lớn, phát triển, có mức độ đô thị hóa cao, tuy về mặt hành chính nằm ngang hàng với địa cấp thị nhưng lại được trao nhiều quyền tự quyết hơn[6].

- Địa khu (tiếng Anh: Prefecture): Phần lớn đã được chuyển đổi sang mô hình địa cấp thị, hiện chỉ còn lại 14 đơn vị hành chính có tên gọi là địa khu.

- Minh: Đơn vị hành chính chỉ tồn tại ở Nội Mông Cổ, hiện cũng chỉ còn lại 3 minh.

Ngoài Hồng Kông và Ma Cao, Trung Quốc hiện có 31 đơn vị hành chính cấp tỉnh, bao gồm 22 tỉnh, 5 khu tự trị, 4 trực hạt thị (thành phố trực thuộc trung ương)[7]. Hầu hết các đơn vị có tên gọi là tỉnh và khu tự trị đều chia thành châu tự trị và địa cấp thị rồi mới chia tiếp thành huyện, huyện tự trị, huyện cấp thị (có thể dịch là thị xã hoặc đô thị cấp huyện)… Tuy nhiên, cá biệt tỉnh Hải Nam lại có cấu tạo hành chính độc đáo với các huyện, huyện tự trị, phó địa cấp thị (một dạng huyện cấp thị cao cấp) nằm ngay dưới tỉnh một cách trực tiếp, bên cạnh đó vẫn có 4 địa cấp thị là Hải Khẩu, Tam á, Đam Châu và Tam Sa[8]. Chính vì vậy, khoản 2 Điều 30 Hiến pháp năm 1982 của Trung Quốc buộc phải quy định tỉnh, khu tự trị phân thành châu tự trị, huyện, huyện tự trị và thành phố (thực chất bao gồm 2 loại thành phố là địa cấp thị/phó tỉnh cấp thành thị và huyện cấp thị/phó địa cấp thị) để bao quát hết mọi trường hợp. Trong khi đó các trực hạt thị lại được chia thẳng xuống cấp hành chính địa phương thứ 3 là quận (thị hạt khu) và huyện. Đây có thể xem là nguyên nhân chính dẫn đến sự nhập nhằng giữa cấp hành chính địa phương thứ hai và thứ ba.

Các đơn vị hành chính còn lại của Trung Quốc đều có đơn vị tương ứng ở Việt Nam nên khá tiện đối sánh. Huyện, huyện tự trị của Trung Quốc tương đương với huyện của Việt Nam, khu (gọi đầy đủ là thị hạt khu) của Trung Quốc tương đương với quận (nội thành) của Việt Nam. Hương, hương tự trị của Trung Quốc tương đương với xã của Việt Nam. Có một lưu ý nhỏ rằng đơn vị hành chính dưới khu được gọi là nhai đạo (tên đầy đủ: Nhai đạo biện sự xứ) tương đương với phường của Việt Nam lại không được nêu tên trong Điều 30 Hiến pháp Trung Hoa năm 1982. Tương tự như Việt Nam, Trung Quốc cũng không công nhận thôn là một cấp hành chính chính thức.

3. Một số nhận xét

Có thể nói, quy định trong Hiến pháp của Trung Quốc về phân định khu vực hành chính không phản ánh được đầy đủ và sáng rõ cấu trúc hành chính lãnh thổ Trung Quốc trên thực tế, thể hiện việc không phân định được rạch ròi các cấp hành chính địa phương và một số đơn vị hành chính chính thức tuy tồn tại trên thực tế, nhưng không được nêu tên trong Hiến pháp.

Về mặt cấu tạo lãnh thổ, Trung Quốc tồn tại nhiều yếu tố đơn biệt hiện hữu, biến nó trở thành một Nhà nước đơn nhất phức tạp. Các yếu tố đó bao gồm:

- Yếu tố chuyển tiếp: Ma Cao và Hồng Kông vốn là những vùng nhượng địa mà Trung Quốc đã cắt cho quốc gia khác. Sau khi được trả về cho Trung Quốc, các vùng lãnh thổ này vẫn giữ lại một số đặc điểm của nền hành chính cũ. Mặc dù gọi là khu vực hành chính đặc biệt nhưng trên thực tế, không chỉ về phương diện hành chính mà ngay cả chế độ chính trị, các vùng lãnh thổ này cũng không hoàn toàn nhất thống với Trung Quốc lục địa. Bên cạnh đó cũng phải nói đến việc Trung Quốc hiện nay không công nhận sự độc lập của Đài Loan và (muốn) coi Đài Loan là tỉnh thứ 23 của họ.

- Yếu tố tự trị: Yếu tố tự trị xuất hiện rất dày đặc trong hệ thống hành chính của Trung Quốc ở các cấp độ khác nhau: Khu tự trị, châu tự trị, huyện tự trị (được gọi chung là “địa phương tự trị dân tộc” hoặc “khu tự trị dân tộc”). Các địa phương tự trị dân tộc có quy chế pháp lý không hoàn toàn giống như các địa phương thông thường mà được điều chỉnh để bảo đảm quyền tự trị của người dân tộc bản địa phù hợp với đặc điểm của từng vùng.

- Yếu tố quá độ: Như đã đề cập ở mục 1.2, ở Trung Quốc có một loại thành phố đặc biệt là “phó tỉnh cấp thành thị”, một số tài liệu dịch là thành phố phó tỉnh. Chữ “phó” ở đây có nghĩa là phụ trợ, hạng nhì bởi vậy các phó tỉnh cấp thành thị có thể được hiểu nôm na là các “tỉnh loại hai”. Các thành phố này tuy nằm ngang hàng với đơn vị hành chính cấp 2 (cấp địa khu) nhưng có xu hướng phát triển lên thành đơn vị hành chính cấp 1 (có thể là tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương). Chính bởi vậy, quy chế pháp lý của các phó tỉnh cấp thành thị này cũng được mở rộng hơn so với các địa cấp thị. Tương tự như vậy, các phó địa cấp thị có quy chế pháp lý được mở rộng hơn so với các huyện cấp thị, mặc dù cùng được đặt ngang hàng ở cấp hành chính địa phương thứ 3.

Những nét độc đáo nói trên trong kết cấu hành chính địa phương của Trung Quốc dẫn tới sự phân hóa rất cao trong các quy định về chính quyền địa phương của nước này trong Hiến pháp năm 1982. Bởi vậy, không thể vận dụng một cách chính xác cách thức tổ chức và hoạt động của họ nếu chúng ta bỏ qua việc tìm hiểu về sự phân cấp hành chính.

ThS. Phạm Vĩnh Hà

Đại học Luật Hà Nội