1. Quy định của pháp luật về các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính

Thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính là giai đoạn quan trọng của hoạt động xử phạt, là tiêu chí để đánh giá tính hiệu quả của quản lý nhà nước trong hoạt động xử phạt vi phạm hành chính. Bởi lẽ, một quyết định xử phạt được ban hành nhưng lại không được thi hành hoặc không thể thi hành sẽ khiến mục đích ban hành quyết định xử phạt không đạt được. Chủ thể ban hành quyết định xử phạt luôn mong muốn đối tượng bị xử phạt tự nguyện thi hành. Tuy nhiên, không phải đối tượng nào cũng có ý thức tuân thủ. Do vậy, cần thiết phải quy định giải pháp xử lý trong tình huống đối tượng vi phạm không chấp hành quyết định xử phạt bằng việc quy định các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Việc quy định biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính phải theo hướng đa dạng hóa các giải pháp và phù hợp với từng đối tượng bị xử phạt trong từng trường hợp cụ thể nhằm đạt được tính hiệu quả của cưỡng chế.

Pháp luật quy định, cá nhân, tổ chức bị xử phạt có 10 ngày kể từ ngày nhận được quyết định xử phạt vi phạm hành chính để tự nguyện chấp hành (trừ trường hợp quyết định có ghi thời hạn dài hơn). Hết thời gian này, nếu không thuộc các trường hợp được hoãn, miễn hay nộp phạt nhiều lần thì sẽ bị người có thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt. Trước khi tổ chức cưỡng chế, người có thẩm quyền phải ban hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt trong đó có nêu biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt được quy định trong văn bản pháp luật. Khoản 2 Điều 86 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định 05 biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính bao gồm:

- Khấu trừ một phần tiền lương hoặc một phần thu nhập;

- Khấu trừ tiền từ tài khoản của cá nhân, tổ chức vi phạm;

- Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá;

- Thu tiền, tài sản khác của đối tượng bị cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính do cá nhân, tổ chức khác đang giữ trong trường hợp cá nhân, tổ chức sau khi vi phạm cố tình tẩu tán tài sản;

- Buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật Xử lý vi phạm hành chính.

Cụ thể hóa quy định trên, Chính phủ ban hành Nghị định số 166/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Nghị định này quy định chi tiết trình tự, thủ tục các bước tạo điều kiện thuận lợi cho cấp trực tiếp tổ chức thực hiện được 05 biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt đã nêu trong Luật Xử lý vi phạm hành chính mà không quy định thêm biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt thứ sáu nào.

Tùy từng trường hợp mà có thể lựa chọn áp dụng một hoặc các biện pháp cưỡng chế theo đúng thứ tự và thủ tục sau: Biện pháp khấu trừ một phần tiền lương hoặc một phần thu nhập chỉ áp dụng đối với cá nhân vi phạm hành chính được hưởng lương từ cơ quan, tổ chức, đơn vị nhất định hoặc đang được hưởng bảo hiểm xã hội. Mức khấu trừ không quá 30% đối với tiền lương và không quá 50% đối với thu nhập khác. Người có thẩm quyền cũng có thể lựa chọn biện pháp khấu trừ tiền từ tài khoản của cá nhân (nếu có). Nếu cá nhân vi phạm vừa có nguồn hưởng lương vừa có tiền trong tài khoản thì người có thẩm quyền có thể tùy ý lựa chọn một trong hai biện pháp để áp dụng hoặc có thể áp dụng cả hai (ví dụ như tài khoản có tiền nhưng không đủ để khấu trừ tiền phạt thì có thể áp dụng tiếp biện pháp khấu trừ tiền lương tại nguồn chi trả lương). Đối với tổ chức, vì không có nguồn hưởng lương nên không áp dụng biện pháp cưỡng chế khấu trừ tiền lương hoặc thu nhập, do đó, biện pháp cưỡng chế thứ nhất đối với tổ chức sẽ là khấu trừ tiền từ tài khoản. Khi không thể áp dụng được hai biện pháp nói trên hoặc đã áp dụng nhưng không đủ số tiền nộp phạt thì người có thẩm quyền sẽ sử dụng biện pháp tiếp theo đó là kê biên tài sản bán đấu giá để thi hành quyết định xử phạt (cần lưu ý một số tài sản không được kê biên quy định tại Điều 19 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP). Nếu không áp dụng được biện pháp kê biên tài sản hoặc có áp dụng nhưng vẫn không đủ số tiền nộp phạt thì sẽ áp dụng biện pháp thu tiền, tài sản khác của đối tượng bị cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính do cá nhân, tổ chức khác đang giữ trong trường hợp cá nhân, tổ chức sau khi vi phạm cố tình tẩu tán tài sản. Đây cũng là biện pháp cưỡng chế cuối cùng được áp dụng để thi hành quyết định xử phạt tiền. Đối với cưỡng chế thi hành biện pháp khắc phục hậu quả thì được áp dụng song song với các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt tiền nêu trên nếu trong quyết định xử phạt có áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả.

2. Đánh giá quy định của pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính

Thứ nhất, về biện pháp cưỡng chế khấu trừ một phần tiền lương hoặc một phần thu nhập. Để có thể áp dụng thành công biện pháp cưỡng chế này cần có hai điều kiện: (i) Cá nhân đang làm việc có hưởng lương từ cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc được hưởng bảo hiểm xã hội; (ii) Người có thẩm quyền cưỡng chế biết được thông tin về việc cá nhân đang làm việc có hưởng lương tại cơ quan, tổ chức, đơn vị nào hoặc biết được thông tin về mức hưởng bảo hiểm xã hội tại cơ quan bảo hiểm xã hội nào. Thiếu một trong hai điều kiện cũng đều dễ làm vô hiệu hóa việc sử dụng biện pháp này. Vấn đề đặt ra là, làm thế nào để người có thẩm quyền biết được thông tin cá nhân làm việc ở đâu? Thông thường, người có thẩm quyền sẽ yêu cầu cá nhân tự khai báo. Tuy nhiên, cá nhân không có nghĩa vụ phải khai đúng và đầy đủ các thông tin này, pháp luật cũng không đưa ra chế tài khi cá nhân không khai báo hoặc khai không đúng và không đầy đủ. Lúc này, người có thẩm quyền cưỡng chế sẽ phải tìm cách thức khác để khai thác thông tin. Thực tế cho thấy, việc tìm các thông tin về nơi làm việc trong nhiều trường hợp gặp khó khăn do cá nhân thường thay đổi chỗ ở, nơi làm việc hoặc các tổ chức sử dụng lao động nhưng không có hợp đồng lao động, không đóng bảo hiểm xã hội và trả lương bằng tiền mặt. Việc áp dụng biện pháp khấu trừ 50% thu nhập khác ngoài lương của cá nhân cũng khó thực thi khi cá nhân làm việc theo hợp đồng thời vụ với nhiều tổ chức, đơn vị khác với khoảng thời gian ngắn khiến người có thẩm quyền cưỡng chế khó phát hiện.

Thứ hai, biện pháp cưỡng chế khấu trừ tiền từ tài khoản của cá nhân, tổ chức vi phạm cũng cần có hai điều kiện: (i) Cá nhân, tổ chức vi phạm có tài khoản và tài khoản còn tiền; (ii) Người có thẩm quyền cưỡng chế biết được thông tin về tài khoản của cá nhân, tổ chức. Với sự phát triển của kinh tế và công nghệ thông tin hiện nay, đa phần các cá nhân, tổ chức đều mở tài khoản tại tổ chức tín dụng nhằm thuận lợi hơn trong các giao dịch. Pháp luật quy định chỉ một số cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhất định mới được quyền yêu cầu tổ chức tín dụng cung cấp thông tin về tài khoản của cá nhân, tổ chức. Trường hợp người có thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt không có thẩm quyền yêu cầu tổ chức tín dụng cung cấp thông tin thì phải đề nghị người có thẩm quyền yêu cầu tổ chức tín dụng cung cấp thông tin. Điểm mấu chốt để thực hiện được biện pháp này đó là phải xác định được tổ chức tín dụng nào đang là nơi mở tài khoản của cá nhân, tổ chức để yêu cầu cung cấp thông tin và thực hiện các bước cưỡng chế tiếp theo như phong tỏa tài khoản, trích chuyển tiền vào kho bạc nhà nước. Để xác định được tổ chức tín dụng nào là nơi mở tài khoản của cá nhân, tổ chức vi phạm thì lại phải xác định được tài khoản của cá nhân, tổ chức vi phạm. Việc tìm kiếm thông tin về tài khoản của tổ chức dễ dàng hơn so với cá nhân vì tổ chức thường công bố công khai tài khoản của tổ chức trên các phương tiện truyền thông, trên website nhằm thuận tiện trong kinh doanh, giao dịch. Từ đó, người có thẩm quyền gửi yêu cầu chính xác đến tổ chức tín dụng nơi mở tài khoản của tổ chức để xác minh thông tin số dư tài khoản. Việc tìm kiếm thông tin tài khoản của cá nhân để xác định tổ chức tín dụng là nơi mở tài khoản không dễ dàng vì cá nhân thường ít công khai loại thông tin này. Hơn nữa, pháp luật hiện hành cũng không quy định trách nhiệm của cá nhân, tổ chức vi phạm phải khai báo với chủ thể có thẩm quyền xử phạt, cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt thông tin về tài khoản của mình. Một lý do khác gây khó khăn trong quá trình tổ chức thực hiện đó là sự phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong việc khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng thiếu chặt chẽ. Các ngân hàng vì mục đích kinh doanh và bảo vệ khách hàng nên thường không tích cực phối hợp với cơ quan thi hành cưỡng chế trong việc khấu trừ tiền. Thực tế cho thấy, cũng có tình trạng cá nhân, tổ chức tẩu tán tài sản trước khi có quyết định cưỡng chế bằng cách rút tiền khỏi tài khoản hoặc nhờ người thân trong gia đình đứng tên chủ tài khoản nhằm trốn tránh nghĩa vụ nộp phạt. Do đó, việc triển khai thực hiện biện pháp này gặp nhiều khó khăn.

Thứ ba, về biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá. Pháp luật quy định “chỉ được kê biên tài sản của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế tương ứng với số tiền đã ghi trong quyết định xử phạt, quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả và chi phí cho việc tổ chức thi hành cưỡng chế” (khoản 2 Điều 18 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP ). Tuy nhiên, chủ thể áp dụng pháp luật ở nhiều địa phương lại có nhiều cách hiểu khác nhau dẫn đến việc triển khai thi hành chưa thống nhất. Cách hiểu thứ nhất cho rằng, “chỉ được kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt” tức là không được kê biên những tài sản có giá trị nhỏ hơn số tiền nộp phạt mà phải kê biên tài sản có giá trị bằng hoặc lớn hơn tiền nộp phạt để đảm bảo không kê biên nhiều lần, nhiều tài sản và không làm thất thu số tiền phải nộp. Cách hiểu thứ hai cho rằng, không được kê biên tài sản có giá trị lớn hơn số tiền phải nộp phạt nhằm tránh gây thiệt hại đến lợi ích kinh tế của đối tượng bị xử phạt mà phải kê biên tài sản có giá trị bằng hoặc nhỏ hơn. Hai cách hiểu đều có lập luận, lý lẽ hợp lý nhưng lại theo hướng trái ngược nhau. Thực hiện theo cách này hay cách kia đều có thể dẫn đến kết quả không thể kê biên được tài sản của cá nhân, tổ chức vi phạm để thi hành quyết định xử phạt tiền.

Việc tổ chức thi hành biện pháp này cũng đòi hỏi nhiều nhân lực, vật lực hơn so với các biện pháp khác nên chi phí tổ chức tốn kém hơn (cần phải chi phí cho lực lượng tổ chức cưỡng chế, thuê máy móc, thiết bị, phương tiện vận chuyển, nơi lưu giữ, bảo quản tài sản, tổ chức định giá tài sản, tổ chức bán đấu giá tài sản…). Mặc dù pháp luật quy định chi phí tổ chức cưỡng chế do cá nhân, tổ chức vi phạm chi trả nhưng để tổ chức thực hiện cưỡng chế được thì cơ quan nhà nước phải tạm ứng chi phí trước từ ngân sách nhà nước. Sau đó, khoản tiền bán đấu giá tài sản kê biên sẽ được khấu trừ vào chi phí cưỡng chế này nếu cá nhân, tổ chức không tự nguyện nộp lại (Điều 5, Điều 6 Thông tư số 05/2017/TT-BTC ngày 16/01/2017 của Bộ Tài chính hướng dẫn việc quản lý, tạm ứng và hoàn trả chi phí cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính). Tuy nhiên, không phải bao giờ giá trị tài sản kê biên cũng đủ cho việc thực thi quyết định xử phạt tiền và cả chi phí tổ chức cưỡng chế. Thậm chí cơ quan nhà nước tốn nhân lực, vật lực mà vẫn không kê biên được tài sản do đã bị tẩu tán. Cá nhân, tổ chức vi phạm phần lớn cũng không tự nguyện nộp chi phí tổ chức cưỡng chế, lúc này, người có thẩm quyền lại phải ban hành quyết định cưỡng chế thu hồi chi phí cưỡng chế bằng các biện pháp như cưỡng chế thu hồi quyết định xử phạt tiền (tức cưỡng chế của cưỡng chế). Trong những trường hợp này, việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt khá phức tạp, khó khăn. Khoản chi phí đã tạm ứng từ ngân sách nhằm tổ chức cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt không thể thu hồi được. Nhà nước là chủ thể bị thiệt hại. Do vậy, nhiều cơ quan nhà nước phải đứng trước sự lựa chọn có nên áp dụng và tổ chức thực hiện việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt hay không sau khi cân nhắc hệ quả của việc ban hành và tổ chức thực hiện các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt. Trong nhiều trường hợp, vì việc áp dụng và tổ chức cưỡng chế phức tạp, có khả năng khiến ngân sách thêm thất thu, người có thẩm quyền đành lựa chọn giải pháp không ban hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt. Mặc dù xử sự này không đúng quy định của pháp luật nhưng lại là xử sự khôn ngoan, phù hợp với hoàn cảnh.

Thứ tư, biện pháp cưỡng chế thu tiền, tài sản khác của đối tượng bị cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính do cá nhân, tổ chức khác đang giữ trong trường hợp cá nhân, tổ chức sau khi vi phạm cố tình tẩu tán tài sản. Nghị định số 166/2013/NĐ-CP hướng dẫn chi tiết trình tự, thủ tục áp dụng biện pháp cưỡng chế này tại Mục 4 từ Điều 28 đến Điều 32. Để áp dụng được biện pháp này, người có thẩm quyền phải xác định được bên thứ ba đang giữ tiền hoặc tài sản khác của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế. Theo đó, bên thứ ba có trách nhiệm cung cấp cho cơ quan có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế thông tin về số tiền, tài sản đang giữ của đối tượng cưỡng chế khi có yêu cầu; khi nhận được văn bản yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế, không được chuyển trả tiền, tài sản cho đối tượng bị cưỡng chế cho đến khi thực hiện nộp tiền vào ngân sách nhà nước hoặc chuyển giao tài sản cho cơ quan có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế để làm thủ tục bán đấu giá; trường hợp bên thứ ba không thực hiện được yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế hoặc tẩu tán tiền, tài sản đang giữ của đối tượng bị cưỡng chế thì bị xử lý theo quy định của pháp luật. Như vậy, việc xử lý đối với bên thứ ba trong trường hợp không thực hiện theo yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế lại được hướng dẫn bằng một văn bản khác. Trong khi đó, Nghị định số 166/2013/NĐ-CP chính là văn bản quy định chi tiết Luật Xử lý vi phạm hành chính về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Quy định cơ chế xử lý bên thứ ba vào luôn trong nghị định này sẽ là hợp lý hơn cả và cũng dễ dàng hơn trong việc áp dụng quy định để xử lý khi xảy ra tình trạng này. Việc quy định cách thức xử lý trong cùng nghị định cũng không quá phức tạp và dài dòng.

Nghị định số 166/2013/NĐ-CP cũng không đề tập đến cơ quan nào sẽ là cơ quan có trách nhiệm ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết cách thức xử lý bên thứ ba khi không tuân thủ yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền cưỡng chế. Có thể hiểu, đây là trách nhiệm của Chính phủ hoặc các bộ trong việc ban hành các nghị định, thông tư hướng dẫn chi tiết về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn thiếu một văn bản hướng dẫn cách thức xử lý chung đối với bên thứ ba khi không thực hiện đúng trách nhiệm, gây khó khăn cho quá trình tổ chức thực hiện biện pháp cưỡng chế này trên thực tế. Hiện nay, chỉ rải rác một vài nghị định xử phạt chuyên ngành có hướng dẫn cụ thể cách thức xử lý đối với bên thứ ba khi không thực hiện đúng trách nhiệm của mình (như khoản 4 Điều 51 Nghị định số 129/2013/NĐ-CP ngày 16/10/2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính về thuế và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế). Bên cạnh đó, cả Luật Xử lý vi phạm hành chính lẫn Nghị định số 166/2013/NĐ-CP chỉ quy định biện pháp cưỡng chế thu giữ tiền, tài sản khác của cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế do bên thứ ba giữ mà không quy định thu các khoản nợ đến hạn của bên thứ ba đối với cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt. Đây cũng là một thiếu sót làm giảm hiệu quả của việc áp dụng biện pháp cưỡng chế này trên thực tế.

Ngoài các vướng mắc đã nêu đối với bốn biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt thì nhìn một cách tổng thể, vẫn thiếu những quy định cần thiết để xử lý cưỡng chế đối với chủ thể đặc biệt. Pháp luật quy định đối tượng bị xử phạt bao gồm cả cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Vậy khi các chủ thể đặc biệt này không chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính thì vẫn phải thực hiện việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt. Mặc dù Luật Xử lý vi phạm hành chính và Nghị định số 166/2013/NĐ-CP quy định các biện pháp cưỡng chế áp dụng với tổ chức nói chung bao gồm cả các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tuy nhiên, nếu chỉ áp dụng các quy định chung của pháp luật về xử lý đối với tổ chức sẽ chưa thật hợp lý. Chẳng hạn như, việc áp dụng biện pháp kê biên tài sản bán đấu giá sẽ không hợp lý. Hầu hết các tài sản trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội được mua từ ngân sách nhà nước hoặc được giao quản lý từ cấp trên nên nếu kê biên những tài sản này thì tiền của ngân sách lại trở về với ngân sách. Vì vậy, cần có quy định riêng đối với trường hợp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt đối với những đối tượng vi phạm hành chính đặc biệt này.

Như vậy, các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính được quy định trong Luật Xử lý vi phạm hành chính và các văn bản hướng dẫn thi hành có tính khả thi. Tuy nhiên, do pháp luật quy định chưa chi tiết, chưa rõ ràng, đa dạng, còn thiếu biện pháp cưỡng chế nhằm xử lý những đối tượng đặc thù hoặc xử lý trong những tình huống khó, phức tạp nên hiệu quả tổ chức thực hiện các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trên thực tế chưa cao. Cần hoàn thiện quy định của pháp luật hiện hành về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính và nâng cao năng lực tổ chức thực hiện cưỡng chế của người có thẩm quyền. Hoàn thiện đồng bộ các giải pháp này sẽ giúp nâng cao ý thức chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính của cá nhân, tổ chức vi phạm, bảo đảm tính tuân thủ pháp luật từ mọi chủ thể đối với hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực.

ThS. Mai Thị Lâm

Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh