Bảo vệ môi trường là một trong những vấn đề sống còn của nhân loại, bảo đảm sức khỏe, chất lượng cuộc sống của nhân dân, góp phần quan trọng ổn định chính trị, an ninh quốc gia và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của một đất nước. Bảo vệ môi trường vừa là mục tiêu, vừa là một trong những nội dung cơ bản của phát triển bền vững. Đối với nước ta, vấn đề bảo vệ môi trường trong phát triển kinh tế nói chung và phát triển khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế nói riêng đã được Đảng, Nhà nước quan tâm và đề cập đến ngay từ những năm đầu hình thành, phát triển. Bài viết dưới đây của tác giả đã đề cập tới những vấn đề về thực trạng pháp luật và trách nhiệm bảo vệ môi trường cũng như những kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp luật về trách nhiệm bảo vệ môi trường khu công nghiệp của Ban Quản lý khu công nghiệp trong thực tiễn.

1. Thực trạng pháp luật về trách nhiệm bảo vệ môi trường khu công nghiệp của Ban Quản lý khu công nghiệp

Ban Quản lý khu công nghiệp là cơ quan trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước trực tiếp đối với khu công nghiệp và tổ chức cung cấp dịch vụ hành chính công và dịch vụ hỗ trợ khác có liên quan đến hoạt động đầu tư và sản xuất kinh doanh cho nhà đầu tư trong khu công nghiệp. Những người được tuyển dụng vào làm việc tại Ban Quản lý khu công nghiệp là công chức, viên chức nhà nước. Kinh phí hoạt động của Ban Quản lý khu công nghiệp được ngân sách nhà nước cấp hàng năm. Như vậy, chức năng quản lý, bảo vệ môi trường khu công nghiệp chỉ là một trong những chức năng của Ban Quản lý khu công nghiệp. Bên cạnh đó, Ban Quản lý khu công nghiệp còn quản lý khu công nghiệp về đầu tư, xây dựng, lao động, thương mại… Việc quy định trách nhiệm bảo vệ môi trường khu công nghiệp cho Ban Quản lý khu công nghiệp là một nhận thức đúng đắn trong xu hướng tăng cường phân cấp, phân công trách nhiệm quản lý về bảo vệ môi trường hiện nay. Có thể đánh giá, những quy định của pháp luật về trách nhiệm bảo vệ môi trường khu công nghiệp của Ban Quản lý khu công nghiệp đã góp phần tăng cường vai trò của chủ thể này trong bảo vệ môi trường khu công nghiệp.

1.1. Những thành tựu

Đánh giá quá trình từ khi xây dựng và phát triển khu công nghiệp đến nay, chúng ta thấy, các quy định về trách nhiệm bảo vệ môi trường khu công nghiệp của Ban Quản lý khu công nghiệp đạt được những thành tựu cơ bản như sau:

Thứ nhất, cùng với quá trình phát triển của khu công nghiệp, các quy chế liên quan tới hoạt động của khu công nghiệp cũng dần được hoàn thiện trong đó có quy định về trách nhiệm bảo vệ môi trường của Ban Quản lý khu công nghiệp. Những quy định đó ngày càng cụ thể và nhất quán hơn.

Thời kỳ đầu xây dựng và phát triển khu công nghiệp, các quy định về trách nhiệm bảo vệ môi trường khu công nghiệp của Ban Quản lý khu công nghiệp quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Các quy định đó mới chỉ xác định Ban Quản lý khu công nghiệp là cơ quan quản lý trực tiếp các khu công nghiệp và đương nhiên được hiểu Ban Quản lý khu công nghiệp là cơ quan quản lý vấn đề bảo vệ môi trường khu công nghiệp. Những quy định về cơ cấu, tổ chức, vị trí, chức năng của Ban Quản lý khu công nghiệp còn thiếu. Hầu như các quy định của pháp luật về chức năng của Ban Quản lý khu công nghiệp tập trung chủ yếu vào vấn đề thu hút đầu tư, chưa thực sự quan tâm tới chức năng quản lý vấn đề bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, ở giai đoạn sau, các văn bản pháp luật được ban hành đã quy định ngày càng cụ thể trách nhiệm của Ban Quản lý khu công nghiệp về quản lý, bảo vệ môi trường khu công nghiệp. Hiện nay, trách nhiệm bảo vệ môi trường của Ban Quản lý khu công nghiệp có thể phân thành ba nhóm cơ bản: Nhóm trách nhiệm độc lập, nhóm trách nhiệm phối hợp với cơ quan có thẩm quyền khác và nhóm trách nhiệm do được ủy quyền. Cụ thể, theo Thông tư số 35/2015/TT-BTNMT ngày 30/6/2015 của Bộ Tài Nguyên và Môi trường về bảo vệ môi trường khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, thì Ban Quản lý khu công nghiệp có trách nhiệm: Xây dựng quy chế phối hợp bảo vệ môi trường khu công nghiệp giữa Ban Quản lý các khu công nghiệp với Sở Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt; hướng dẫn, kiểm tra chủ đầu tư xây dựng và kinh doanh hạ tầng khu công nghiệp, các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ trong khu công nghiệp thuộc thẩm quyền quản lý thực hiện các quy định bảo vệ môi trường; phát hiện và kịp thời báo cáo với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền để giải quyết, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường; huy động lực lượng ứng phó, khắc phục khi xảy ra sự cố môi trường tại các khu công nghiệp; định kỳ báo cáo công tác bảo vệ môi trường của khu công nghiệp gửi Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Bộ Tài nguyên và Môi trường; công khai thông tin về bảo vệ môi trường khu công nghiệp; tuyên truyền, phổ biến các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường cho chủ đầu tư xây dựng và kinh doanh hạ tầng khu công nghiệp, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ trong khu công nghiệp; phối hợp với cơ quan chức năng giải quyết các tranh chấp về môi trường giữa các cơ sở sản xuất, kinh doanh dịch vụ trong khu công nghiệp hoặc với các tổ chức, cá nhân ngoài phạm vi khu công nghiệp; phối hợp kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm về bảo vệ môi trường đối với các hoạt động của chủ đầu tư xây dựng và kinh doanh hạ tầng khu công nghiệp và các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ trong khu công nghiệp; thực hiện các nội dung quản lý và bảo vệ môi trường khu kinh tế, khu công nghiệp khác theo chức năng, nhiệm vụ được giao hoặc được ủy quyền.

Các trường hợp ủy quyền chủ yếu được quy định tại Thông tư liên tịch số 06/2015/TTLT-BKHĐT-BNV ngày 03/9/2015 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ban Quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế gồm: Tổ chức thẩm định và phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án trong khu công nghiệp, khu kinh tế theo ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (đối với các dự án thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh); tiếp nhận đăng ký và xác nhận kế hoạch bảo vệ môi trường cho các đối tượng thuộc diện phải đăng ký trong khu công nghiệp theo ủy quyền của cơ quan chuyên môn về môi trường cấp tỉnh và của Ủy ban nhân dân cấp huyện (đối với các dự án thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện); tổ chức thẩm định, phê duyệt đề án bảo vệ môi trường chi tiết, đề án bảo vệ môi trường đơn giản của các dự án trong khu công nghiệp theo ủy quyền của cơ quan có thẩm quyền.

Để thực hiện được nhiệm vụ nói trên, pháp luật còn quy định rõ ràng về cơ cấu, tổ chức của bộ phận chuyên môn về bảo vệ môi trường của Ban Quản lý khu công nghiệp. Theo đó, Ban Quản lý khu công nghiệp là cơ quan trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và chịu trách nhiệm quản lý trực tiếp khu công nghiệp trong đó có vấn đề bảo vệ môi trường. Ban Quản lý khu công nghiệp bắt buộc phải có phòng chuyên môn về vấn đề tài nguyên và môi trường. Các chức danh, bộ phận trong phòng chuyên môn về môi trường của Ban Quản lý khu công nghiệp phải được bố trí theo quy định của pháp luật. Có thể nói, trách nhiệm bảo vệ môi trường của Ban Quản lý khu công nghiệp ngày càng được mở rộng, phát huy vai trò của cơ quan trực tiếp quản lý khu công nghiệp này.

Thứ hai, pháp luật đã xác định rõ vị trí của Ban Quản lý khu công nghiệp trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường khu công nghiệp.

Theo Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành, thì Ủy ban nhân dân các cấp là cơ quan có thẩm quyền chung quản lý môi trường tại địa phương. Ban Quản lý khu công nghiệp được xác định là cơ quan trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quản lý trực tiếp vấn đề bảo vệ môi trường khu công nghiệp. Ban Quản lý khu công nghiệp phối hợp với các cơ quan quản lý Nhà nước về bảo vệ môi trường khác hoặc thực hiện trách nhiệm bảo vệ môi trường khu công nghiệp khi được sự ủy quyền. Quy định này là cơ sở để xác định trách nhiệm của Ban Quản lý khu công nghiệp, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong bảo vệ môi trường khu công nghiệp.

1.2. Một số tồn tại, hạn chế

Bên cạnh những ưu điểm kể trên, các quy định của pháp luật hiện hành về trách nhiệm bảo vệ môi trường của Ban Quản lý khu công nghiệp còn tồn tại nhiều bất cập:

Thứ nhất, pháp luật chưa quy định về cơ cấu, tổ chức, vị trí của các Ban Quản lý khu công nghiệp liên tỉnh. Hiện nay, pháp luật mới chỉ có những quy định về chức năng, nhiệm vụ, vị trí, cơ cấu tổ chức của các Ban Quản lý khu công nghiệp trong phạm vi một tỉnh và Ban Quản lý khu công nghiệp là cơ quan trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Ban Quản lý khu công nghiệp được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Sở Tài nguyên và Môi trường ủy quyền thực hiện trách nhiệm bảo vệ môi trường khu công nghiệp trong một vài trường hợp cụ thể. Tuy nhiên, nếu khu công nghiệp đóng trên địa bàn hai tỉnh trở lên, thì Ban Quản lý khu công nghiệp sẽ chịu sự giám sát, quản lý của Ủy ban nhân dân một trong hai tỉnh hay Ủy ban nhân dân cả hai tỉnh? Vấn đề này, hiện nay pháp luật chưa có quy định cụ thể. Điều đó có thể dẫn tới thực trạng các chủ thể liên quan đùn đẩy trách nhiệm hoặc thực hiện nhiệm vụ chồng chéo thẩm quyền.

Thứ hai, tại nhiều khu công nghiệp, Ban Quản lý khu công nghiệp đồng thời là chủ kinh doanh cơ sở hạ tầng khu công nghiệp. Như vậy, Ban Quản lý khu công nghiệp có hai chức năng, vừa là cơ quan quản lý, vừa là tổ chức kinh doanh. Điều đó không đảm bảo tính khách quan cho công tác quản lý nhất là về vấn đề môi trường. Đặc biệt, sẽ càng thiếu khách quan hơn nữa trong trường hợp Ban Quản lý khu công nghiệp được ủy quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường dự án do chính Ban Quản lý khu công nghiệp là chủ đầu tư.

Thứ ba, Ban Quản lý khu công nghiệp chưa đủ điều kiện để thực hiện trách nhiệm bảo vệ môi trường khu công nghiệp. Thời gian trước đây, vấn đề trách nhiệm bảo vệ môi trường khu công nghiệp của Ban Quản lý khu công nghiệp không được quan tâm. Chính vì vậy, các quy định của pháp luật về vị trí, chức năng, nhiệm vụ bảo vệ môi trường của Ban Quản lý khu công nghiệp còn sơ sài, chồng chéo, mâu thuẫn. Chính vì vậy, Ban Quản lý khu công nghiệp không được đầu tư về cơ sở vật chất kỹ thuật, nguồn nhân lực phục vụ cho công tác bảo vệ môi trường. Thông tư số 35/2015/TT-BTNMT và Thông tư liên tịch số 06/2015/TTLT-BKHĐT-BNV xác định tương đối rõ ràng vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Ban Quản lý khu công nghiệp. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ ấy, hai thông tư này cũng quy định rõ cơ cấu, tổ chức của Ban Quản lý khu công nghiệp gồm những vị trí, chức danh cụ thể. Với việc quy định như vậy, các Ban Quản lý khu công nghiệp sẽ tổ chức bộ máy nhân sự về bảo vệ môi trường tại khu công nghiệp hợp lý, chặt chẽ. Tuy nhiên, các quy định này của pháp luật vừa được ban hành nên cần phải có thời gian mới triển khai sâu rộng trên thực tế. Trong khoảng thời gian các Ban Quản lý khu công nghiệp cơ cấu, tổ chức, xây dựng lại cơ sở vật chất kỹ thuật, bộ máy nhân sự cho công tác bảo vệ môi trường có thể sẽ gặp phải những khó khăn nhất định. Vì thế, trong tương lai gần, các Ban Quản lý khu công nghiệp chưa đủ điều kiện để thực hiện tối đa trách nhiệm bảo vệ môi trường tại khu công nghiệp.

Thứ tư, việc ủy quyền của cơ quan nhà nước khác cho Ban Quản lý khu công nghiệp nhằm quản lý, bảo vệ môi trường khu công nghiệp chưa thực sự hiệu quả. Từ sau Nghị định số 21/2008/NĐ-CP ngày 28/02/2008 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 80/2006/NĐ-CP ngày 09/8/2006 của Chính phủ về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Bảo vệ môi trường; Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế; Thông tư số 08/2009/TT-BTNMT ngày 15/7/2009 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định quản lý và bảo vệ môi trường khu kinh tế, khu công nghệ cao, khu công nghiệp và cụm công nghiệp, tại nhiều địa phương, Ủy ban nhân dân, Sở Tài nguyên và Môi trường đã ủy quyền một phần chức năng quản lý môi trường cho Ban Quản lý khu công nghiệp. Tuy nhiên, quá trình Ban Quản lý khu công nghiệp thực hiện quyền quản lý, bảo vệ môi trường khu công nghiệp do nhận ủy quyền nên phát sinh nhiều vấn đề như: Ban Quản lý khu công nghiệp chưa đủ năng lực để thực hiện nhiệm vụ, nhiều Ban Quản lý khu công nghiệp còn chưa có phòng chuyên môn về bảo vệ môi trường, nguồn kinh phí cho hoạt động bảo vệ môi trường của Ban Quản lý khu công nghiệp không được quy định rõ ràng trong các văn bản pháp luật. Mặt khác, ở nhiều địa phương Ủy ban nhân dân, Sở Tài nguyên và Môi trường chưa thực hiện việc Ủy quyền cho Ban Quản lý khu công nghiệp. Như vậy, Ban Quản lý khu công nghiệp không thực hiện được đầy đủ chức năng, nhiệm vụ quản lý, bảo vệ môi trường tại khu công nghiệp. Thông tư số 35/2015/TT-BTNMT và Thông tư liên tịch số 06/2015/TTLT-BKHĐT-BNV quy định rõ ràng các trường hợp cơ quan nhà nước khác ủy quyền cho Ban Quản lý khu công nghiệp thực hiện chức năng quản lý, bảo vệ môi trường khu công nghiệp. Tuy nhiên, hai văn bản pháp luật này mới được ban hành chưa lâu nên cần quá trình mới đi vào thực tế. Trong tương lai gần, Ban Quản lý khu công nghiệp thực hiện trách nhiệm bảo vệ môi trường do được ủy quyền có thể vẫn gặp phải những khó khăn nhất định.

Thứ năm, chế tài xử lý chưa được quy định rõ ràng. Hiện nay, hầu hết các quy định về trách nhiệm bảo vệ môi trường mới chỉ có bộ phận giả định, quy định còn thiếu chế tài. Trong trường hợp, Ban Quản lý khu công nghiệp thực hiện không đúng, không đầy đủ trách nhiệm quản lý, bảo vệ môi trường khu công nghiệp theo quy định của pháp luật thì sẽ bị xử lý như thế nào? Hiện nay, pháp luật dường như đang bỏ ngỏ vấn đề này. Vì thế, mặc dù đã có quy định rõ ràng, cụ thể về trách nhiệm bảo vệ môi trường khu công nghiệp của Ban Quản lý khu công nghiệp nhưng sẽ khó triển khai trong thực tế vì quy định đó được thực hiện dựa trên sự tự nguyện của Ban Quản lý khu công nghiệp và các chủ thể liên quan.

2. Kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp luật về trách nhiệm bảo vệ môi trường khu công nghiệp của Ban Quản lý khu công nghiệp

Việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm bảo vệ môi trường khu công nghiệp của Ban Quản lý khu công nghiệp là một đòi hỏi tất yếu nhằm phát huy vai trò của chủ thể này trong công tác quản lý, bảo vệ môi trường khu công nghiệp. Trên cơ sở phân tích những bất cập trong thực trạng pháp luật hiện hành, tác giả xin đề xuất một số giải pháp cụ thể như sau:

Một là, pháp luật cần sớm có quy định về trách nhiệm bảo vệ môi trường của Ban Quản lý khu công nghiệp trong trường hợp khu công nghiệp đó đóng trên địa bàn từ hai tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trở lên. Việc quy định như vậy nhằm tránh tình trạng đùn đẩy, trốn tránh trách nhiệm giữa các cơ quan liên quan. Theo đó, trong trường hợp, khu công nghiệp đóng trên địa bàn từ hai tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trở lên, thì quy định rõ ràng Ban Quản lý khu công nghiệp trực thuộc và chịu trách nhiệm trước các Ủy ban nhân dân cấp tỉnh mà khu công nghiệp đóng địa bàn. Các vấn đề nảy sinh trong khu công nghiệp thuộc địa bàn tỉnh nào, thì Ban Quản lý khu công nghiệp phối hợp với Ủy ban nhân dân tỉnh đó để giải quyết. Các vấn đề nảy sinh trong khu công nghiệp liên quan tới tất cả các tỉnh, thì Ban Quản lý khu công nghiệp, Ủy ban nhân dân các tỉnh cùng phối hợp để giải quyết.

Hai là, để đảm bảo tính khách quan, công bằng trong công tác quản lý, bảo vệ môi trường khu công nghiệp, thì không để các Ban Quản lý khu công nghiệp đồng thời là chủ đầu tư kinh doanh cơ sở hạ tầng hoặc chủ đầu tư kinh doanh, sản xuất sản phẩm khác trong khu công nghiệp. Pháp luật nên có quy định rõ ràng Ban Quản lý khu công nghiệp chỉ là cơ quan quản lý nhà nước về môi trường tại khu công nghiệp.

Ba là, hiện nay, cơ sở vật chất kỹ thuật và bộ máy nhân sự của hầu hết các Ban Quản lý khu công nghiệp chưa đáp ứng được yêu cầu bảo vệ môi trường. Hơn nữa công tác quản lý, bảo vệ môi trường khu công nghiệp cần những công cụ kỹ thuật đặc thù và những người được đào tạo chuyên môn về môi trường. Vì vậy, để Ban Quản lý khu công nghiệp thực hiện tốt trách nhiệm bảo vệ môi trường cần tăng cường ngân sách nhằm củng cố bộ máy nhân sự, cơ sở vật chất kỹ thuật cho các Ban Quản lý khu công nghiệp. Ngân sách dùng để đào tạo chuyên môn, nghiệp vụ cho cán bộ môi trường của Ban Quản lý khu công nghiệp và mua sắm thiết bị, máy móc kỹ thuật phục vụ cho việc quản lý, thanh tra, kiểm tra, phát hiện vi phạm về bảo vệ môi trường tại khu công nghiệp.

Bốn là, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần tăng cường ủy quyền cho Ban Quản lý khu công nghiệp trong thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường, xác nhận kế hoạch bảo vệ môi trường… Tuy nhiên, để đảm bảo việc ủy quyền mang lại hiệu quả quản lý, chủ thể ủy quyền phải tính toán tới khả năng thực hiện nhiệm vụ của từng Ban Quản lý khu công nghiệp. Trường hợp ủy quyền cho Ban Quản lý khu công nghiệp không đủ năng lực thực hiện nhiệm vụ thì trách nhiệm thuộc về chủ thể ủy quyền.

Năm là, pháp luật cần có quy định về chế tài xử lý trong trường hợp Ban Quản lý khu công nghiệp không thực hiện đầy đủ trách nhiệm bảo vệ môi trường khu công nghiệp theo luật định. Có như vậy mới đảm bảo tính thống nhất, toàn diện của quy phạm pháp luật và tăng cường được ý thức trách nhiệm của Ban Quản lý khu công nghiệp trong quản lý, bảo vệ môi trường khu công nghiệp.

ThS. Nguyễn Thị Bình
Đại học Tài nguyên và Môi trường Hà Nội