Thi hành án hành chính là việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành, trừ quyết định về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính. Xuất phát từ đặc trưng cơ bản của tranh chấp trong vụ án hành chính đã tạo nên những đặc thù của thi hành án hành chính, cụ thể như: Bên phải thi hành án là chủ thể mang quyền lực nhà nước với bên được thi hành án là tổ chức, cá nhân, công dân; đối tượng của thi hành án hành chính là các quyết định hành chính, hành vi hành chính và quá trình thi hành án hành chính thực chất là thực thi một hoạt động công vụ mà thường là ban hành một quyết định hành chính mới phù hợp; cơ chế thực hiện là cơ chế tự thi hành, chưa tạo ra tính bắt buộc đối với người phải thi hành án… Những đặc thù này sẽ có tác động tới kết quả của thi hành án hành chính, nhất là với cơ chế tự thi hành làm cho kết quả phụ thuộc nhiều vào nhận thức, ý thức trách nhiệm tự nguyện thi hành của chủ thể phải thi hành án. Với bài viết “Trao đổi về một số đặc thù của hoạt động thi hành án hành chính”, tác giả đi nghiên cứu, phân tích về khái niệm, đặc thù của thi hành án hành chính và tác động của nó tới kết quả của việc thi hành, từ đó đưa ra giải pháp hoàn thiện cơ chế để kiểm soát quá trình tự thi hành án hành chính.

Thi hành án là hoạt động quan trọng của Nhà nước, có vai trò hiện thực hóa các bản án, quyết định về dân sự, hình sự, kinh tế, lao động, hành chính đã có hiệu lực của Tòa án; các quyết định của trọng tài và các chủ thể khác theo quy định của pháp luật, nhằm bảo đảm, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, công dân cũng như quyền và lợi ích của Nhà nước. Xuất phát từ đặc thù của các quan hệ tranh chấp được giải quyết, thi hành án được chia thành 03 lĩnh vực: Thi hành án dân sự, thi hành án hình sự và thi hành án hành chính. Trong bài viết này, chúng tôi xin được trao đổi một số đặc thù của hoạt động thi hành án hành chính và tác động của những đặc thù này đến kết quả thi hành các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính, từ đó đưa ra một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả công tác thi hành án hành chính ở Việt Nam hiện nay.

1. Khái niệm về thi hành án hành chính

Để điều chỉnh hoạt động tố tụng hành chính và thi hành án hành chính ở Việt Nam, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua, ban hành ba văn bản pháp lý quan trọng, đầu tiên là Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, tiếp đó là Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và hiện nay là Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Các văn bản này ngoài việc quy định cụ thể về trình tự, thủ tục giải quyết các vụ án hành chính còn có những quy định điều chỉnh hoạt động thi hành án hành chính. Tuy nhiên, cả ba văn bản này đều không định nghĩa, giải thích về khái niệm thi hành án hành chính. Hiện nay, Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án (Nghị định số 71/2016/NĐ-CP) có quy định giải thích: “Thi hành án hành chính là việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành quy định tại Điều 309 Luật Tố tụng hành chính, trừ quyết định về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính” (khoản 1 Điều 3).

Phân tích định nghĩa nêu trên, theo Từ điển tiếng Việt, “thi hành” có nghĩa là làm cho thành hiện thực điều đã được chính thức quyết định[1], theo đó, thi hành án hành chính được hiểu là việc đưa các bản án, quyết định có hiệu lực của Tòa án về vụ án hành chính ra thi hành trên thực tế. Song, không phải mọi phán quyết trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được đưa ra thi hành đều được phân loại là thi hành án hành chính. Cụ thể, việc thi hành những phán quyết về tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính (như án phí, bồi thường thiệt hại, trả lại tài sản, giao lại đất đai được tuyên cụ thể trong bản án, quyết định của Tòa án[2]) được phân loại là thi hành án dân sự và do Luật Thi hành án dân sự điều chỉnh.

Việc xác định rõ nội hàm của khái niệm thi hành án hành chính có ý nghĩa quan trọng trong việc lựa chọn pháp luật áp dụng khi tổ chức thi hành các nội dung phán quyết trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính. Trong bài viết này, chúng tôi tiếp cận khái niệm thi hành án hành chính theo quy định hiện hành của pháp luật (không bao gồm việc thi hành các phán quyết về tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính).

2. Đặc thù của thi hành án hành chính

Thi hành án hành chính là một dạng thi hành án cụ thể, do đó, nó mang đầy đủ đặc điểm của thi hành án nói chung, đó là hoạt động diễn ra sau quá trình xét xử, giải quyết của Tòa án; bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật là cơ sở để tiến hành các hoạt động thi hành án và nó là hoạt động mang tính hành chính - tư pháp... Tuy nhiên, xuất phát từ đặc thù quan hệ tranh chấp trong vụ án hành chính là quan hệ giữa một bên là cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức và người được Nhà nước giao quyền thực thi công vụ với một bên là tổ chức, cá nhân, công dân chịu sự tác động của quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, người được Nhà nước giao quyền thực thi công vụ ban hành/thực hiện, vì vậy, việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có những đặc thù riêng so với các hoạt động thi hành án khác (những đặc thù này của thi hành án hành chính được đúc rút từ hoạt động theo dõi, quản lý nhà nước về thi hành án hành chính), cụ thể:

Một là, một bên trong quan hệ thi hành án hành chính luôn là chủ thể mang quyền lực nhà nước trong mối quan hệ với bên còn lại là các tổ chức, cá nhân, công dân. Đặc thù này xuất phát từ tranh chấp trong vụ án hành chính là sự không đồng tình của tổ chức, cá nhân, công dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức và người được Nhà nước giao quyền thực thi công vụ. Quá trình giải quyết vụ việc, Tòa án có thẩm quyền xem xét về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện[3]. Trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính được cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, người được Nhà nước giao quyền thực thi công vụ ban hành/thực hiện trái pháp luật, Tòa án sẽ tuyên hủy quyết định hành chính trái pháp luật hoặc tuyên trái pháp luật đối với hành vi hành chính, đồng thời buộc chủ thể đã ban hành/thực hiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật phải thực hiện hoặc không được thực hiện một công việc nhất định (thường là ban hành quyết định hành chính mới theo đúng quy định của pháp luật) nhằm khôi phục, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, công dân. Trong quan hệ thi hành án hành chính này, bên phải thi hành án là chủ thể mang quyền lực nhà nước. Đặc thù này cho thấy, suy cho đến cùng, quan hệ thi hành án hành chính vẫn là một quan hệ quản lý hành chính nhà nước và vì vậy, nó tồn tại sự bất bình đẳng trên thực tế giữa người phải thi hành án và người được thi hành án. Theo đó, bên phải thi hành án là bên mang quyền lực nhà nước thường có xu hướng gây khó khăn cho bên được thi hành án, thậm chí vi phạm, không chấp hành, chấp hành không nghiêm, không kịp thời các phán quyết của Tòa án.

Hai là, đối tượng của thi hành án hành chính có khác biệt so với thi hành án dân sự, thi hành án hình sự. Trong thi hành án dân sự, đối tượng của thi hành án là các quyết định dân sự (theo nghĩa rộng) mang tính chất tài sản và nhân thân. Trong thi hành án hình sự, đối tượng của thi hành án là hình phạt và các biện pháp tư pháp khác. Trong khi đó, đối tượng của thi hành án hành chính là các quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức, người được Nhà nước giao quyền thực thi công vụ ban hành/thực hiện. Quá trình thi hành án hành chính thực chất là quá trình các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức phải thực thi một hoạt động công vụ cụ thể theo phán quyết của Tòa án (thường là ban hành một quyết định hành chính mới), phù hợp với các quy định của pháp luật nhằm bảo vệ, khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, công dân là bên được thi hành án. Do pháp luật quản lý hành chính nhà nước phân cấp rõ thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước và phán quyết của Tòa án cũng phải trên cơ sở các quy định phân cấp thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước, vì vậy, hành vi thi hành án hành chính là hành vi không thể thay thế, có nghĩa là đích thân người phải thi hành án mới có thẩm quyền thực hiện. Đặc thù này lý giải vì sao cơ chế thi hành án hành chính theo pháp luật hiện hành là cơ chế “tự thi hành”.

Ba là, cơ chế thi hành án hành chính chưa tạo ra tính “bắt buộc” đối với người phải thi hành án. Nếu như thi hành án dân sự, thi hành án hình sự, pháp luật quy định cơ chế một chủ thể thứ ba (cơ quan thi hành án hình sự, cơ quan thi hành án dân sự) được Nhà nước giao trách nhiệm tổ chức thi hành bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực thi hành, thì thi hành án hành chính được thực hiện theo cơ chế “tự thi hành” của người phải thi hành án. Theo đó, người phải thi hành án có trách nhiệm (tự mình) nghiêm chỉnh chấp hành các nghĩa vụ theo bản án, quyết định của Tòa án.

Hiện nay, pháp luật thi hành án hành chính hiện hành cũng đã quy định những cơ chế tác động của chủ thể thứ ba đối với quá trình thi hành án hành chính của bên phải thi hành án, như: Cơ chế Tòa án đã xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ra quyết định buộc thi hành án hành chính trong trường hợp người phải thi hành án vi phạm nghĩa vụ tự nguyện thi hành án; cơ chế cơ quan thi hành án dân sự theo dõi việc thi hành án hành chính của bên phải thi hành án; cơ chế Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính; cơ chế thủ trưởng trực tiếp, thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án có trách nhiệm chỉ đạo, đôn đốc người phải thi hành án chấp hành án và xử lý trách nhiệm đối với tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý có hành vi chậm thi hành án, không chấp hành hoặc chấp hành không đúng bản án, quyết định của Tòa án. Song, những cơ chế tác động này chỉ dừng lại ở việc tạo “sức ép” để bên phải thi hành án nghiêm chỉnh thi hành bản án, quyết định của Tòa án mà không có ý nghĩa “bắt buộc” người phải thi hành án thực hiện nghiêm phán quyết của Tòa án như trong lĩnh vực thi hành án hình sự, thi hành án hành chính.

Bốn là, thi hành án hành chính có tính phức tạp đặc biệt. Thi hành án nói chung là hoạt động phức tạp, song, hoạt động thi hành án hành chính có tính phức tạp đặc biệt hơn so với hoạt động thi hành án hình sự và thi hành án dân sự. Điều này xuất phát từ tính chất phức tạp của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nó không chỉ đa dạng trên các lĩnh vực của đời sống xã hội mà còn phức tạp ở nội dung các vấn đề cần giải quyết trong vụ việc tranh chấp. Thực tế theo dõi công tác thi hành án hành chính trên phạm vi cả nước cho thấy, trên 90% các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính phải thi hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai, đây là lĩnh vực hết sức phức tạp, thường các vụ việc đã kéo dài rất nhiều năm, qua nhiều cấp, nhiều ngành giải quyết. Việc thi hành một bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính trong lĩnh vực này còn có thể gây tác động dây chuyền làm phát sinh nhiều vụ án hành chính tương tự khác (liên quan đến các quyết định thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư bị khởi kiện trong các dự án Nhà nước thu hồi đất). Đặc thù này đòi hỏi để nâng cao hiệu quả thi hành án hành chính, ngoài việc nghiên cứu hoàn thiện cơ chế thi hành án hành chính thì việc nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, nhất là lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai là hết sức cần thiết.

3. Tác động của những đặc thù của thi hành án hành chính đối với kết quả thi hành các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính

Điều 106 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Bản án, quyết định của Tòa án nhân dân có hiệu lực pháp luật phải được cơ quan, tổ chức, cá nhân tôn trọng; cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan phải nghiêm chỉnh chấp hành”. Nguyên tắc Hiến định này đòi hỏi mọi bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực phải được thực thi trên thực tế. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành án nói chung, trong đó có thi hành án hành chính nói riêng cho thấy, không phải mọi phán quyết có hiệu lực pháp luật của Tòa án đều được chấp hành nghiêm túc, kịp thời (tổng hợp kết quả thi hành án hành chính trên phạm vi cả nước theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015 trong 03 năm 2017, 2018, 2019 cho thấy: Số bản án, quyết định đã thi hành xong chỉ đạt tỷ lệ 68%, số chưa thi hành xong chiếm tỷ lệ 32%[4]). Có nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan tác động đến kết quả thi hành án này, trong đó có nguyên nhân từ những đặc thù của thi hành án hành chính, cụ thể:

3.1. Chủ thể có nghĩa vụ thi hành án hành chính là cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước mang quyền lực nhà nước trong mối quan hệ với bên được thi hành án là các tổ chức, cá nhân, công dân, do đó, thực tế bên phải thi hành án thường có xu hướng gây khó khăn cho bên được thi hành án, thậm chí không chấp hành, chấp hành không nghiêm, không kịp thời các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án, ảnh hưởng đến tính nghiêm minh của pháp luật cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, công dân.

3.2. Đối tượng của thi hành án hành chính là các quyết định hành chính, hành vi hành chính, vì vậy, quá trình thi hành án hành chính không chỉ chịu sự điều chỉnh của pháp luật thi hành án hành chính mà còn chịu sự điều chỉnh của pháp luật quản lý hành chính nhà nước trong ngành, lĩnh vực phát sinh tranh chấp. Đặc thù này làm cho quá trình kiểm soát tiến độ thi hành án hành chính của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức trên thực tế gặp không ít khó khăn, do thi hành án hành chính phát sinh ở nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau; mỗi ngành, lĩnh vực, mỗi nhiệm vụ công vụ lại có một quy trình thực hiện riêng do pháp luật quản lý hành chính thuộc ngành, lĩnh vực đó điều chỉnh. Vì vậy, trên thực tế, các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức là bên phải thi hành án thường dựa vào tính phức tạp, thậm chí không rõ thời hạn trong các quy định pháp luật quản lý chuyên ngành để “bao biện” quá trình thi hành án đang được thực hiện. Điều này làm ảnh hưởng đến kết quả thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính.

3.3. Với cơ chế “tự thi hành” trong án hành chính làm cho kết quả thi hành án hành chính phụ thuộc nhiều vào nhận thức, ý thức trách nhiệm tự nguyện thi hành của các cơ quan, tổ chức phải thi hành án hành chính. Trong khi đó, hiện nay, nhận thức về trách nhiệm chấp hành án của người phải thi hành án (thường là các cơ quan nhà nước) trong các bản án, quyết định về vụ án hành chính vẫn còn hạn chế, chưa kể tới việc không phải lúc nào cơ quan ban hành quyết định hành chính, có hành vi hành chính trái pháp luật cũng đồng ý với kết quả xét xử của Tòa án và trong thực tế, các chủ thể này luôn có xu hướng bảo vệ quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình đã ban hành/thực hiện. Khi người phải thi hành án cố tình không chấp hành án thì việc thi hành án trở nên khó khăn và kéo dài.

4. Kiến nghị

Từ những đặc thù của thi hành án hành chính và tác động của những đặc thù này đến kết quả thi hành án hành chính, chúng tôi thấy rằng: Cơ chế “tự thi hành” trong hoạt động thi hành án hành chính là cơ chế phù hợp với đặc thù về chủ thể và đối tượng của thi hành án hành chính, do đó, cần tiếp tục duy trì cơ chế này trong hoạt động thi hành án hành chính. Tuy nhiên, cần thiết phải có cơ chế để kiểm soát quá trình tự thi hành án hành chính của người phải thi hành án ngay trong bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính. Cụ thể:

Thứ nhất, pháp luật tố tụng hành chính cần quy định rõ trách nhiệm của hội đồng xét xử vụ án hành chính trong việc tuyên rõ, cụ thể nhiệm vụ, công vụ mà cơ quan, cán bộ, công chức phải thực hiện và thời hạn cụ thể phải hoàn thành nhiệm vụ, công vụ đó. Quy định như vậy sẽ khắc phục được tình trạng nhiều bản án, quyết định của Tòa án hiện nay chỉ tuyên chung chung theo hướng cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước phải thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật mà không xác định rõ nhiệm vụ, công vụ phải thực hiện đó là gì và đặc biệt không xác định rõ thời hạn phải thực hiện xong nhiệm vụ, công vụ, điều này làm cho các cơ chế kiểm soát tiến độ thi hành án hành chính của các cơ quan thứ ba như cơ quan thi hành án án dân sự, Viện kiểm sát nhân dân và thủ trưởng cơ quan cấp trên của người phải thi hành án hiện nay gặp khó khăn khi các cơ quan, cán bộ, công chức phải thi hành án “chây ì” trong thi hành án.

Thứ hai, bên cạnh các chế tài bảo đảm thi hành án hành chính đã được pháp luật hiện hành quy định (như chế tài kỷ luật đã được quy định tại Nghị định số 71/2016/NĐ-CP), pháp luật thi hành án hành chính cần nghiên cứu quy định bổ sung biện pháp phạt tiền trong thi hành án hành chính. Cụ thể, biện pháp này cần được Tòa án quyết định ngay trong bản án hành chính hoặc trong quyết định buộc thi hành án hành chính nhằm ngăn chặn việc không thi hành án của bên phải thi hành án và là chế tài áp dụng khi các chủ thể này vi phạm nghĩa vụ thi hành án hành chính. Số tiền phạt này cần được lấy từ nguồn tiết kiệm chi quản lý hành chính nhà nước của cơ quan, đơn vị phải thi hành án hành chính.

Thứ ba, song song với việc nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật thi hành án hành chính, pháp luật quản lý hành chính nhà nước trong các ngành, lĩnh vực cũng cần được nghiên cứu, hoàn thiện, bảo đảm cho việc áp dụng pháp luật trong quá trình thi hành án hành chính của các cơ quan nhà nước được dễ dàng và không gặp phải vướng mắc vì thực chất của quá trình thi hành án hành chính là quá trình người phải thi hành án ban hành/thực hiện một quyết định hành chính, hành vi hành chính mới trên cơ sở quy định của pháp luật quản lý hành chính nhà nước theo ngành, lĩnh vực phát sinh vụ án hành chính.

ThS. Nguyễn Thị Hoàng Giang

ThS. Nguyễn Thị Kim Quy

Tổng cục Thi hành án dân sự