Tóm tắt: Trên cơ sở nghiên cứu về thực tiễn ban hành văn bản pháp quy hiện nay, bài viết đã chỉ ra các khía cạnh pháp lý cần làm rõ đối với văn bản pháp quy đính kèm theo văn bản pháp quy chính.

Abstract: Based on the study of the practice of current legal document promulgation, the paper points out legal aspects to be clarified towards a legal document attached to a main legal document.

1. Nhận thức về văn bản pháp quy đính kèm
Nghiên cứu về thực trạng ban hành văn bản pháp quy hiện nay có thể thấy, văn bản pháp quy có thể được ban hành dưới dạng văn bản pháp quy độc lập, trực tiếp đặt ra các quy định pháp luật ngay trong nội dung của văn bản đó, như: Nghị định, thông tư, quyết định (quy định trực tiếp); hoặc dưới dạng văn bản pháp quy đính kèm, tức là gián tiếp đặt ra các quy định pháp luật trong văn bản ban hành kèm theo như: Điều lệ, quy chế, quy định… Với dạng thứ hai, cơ quan có thẩm quyền phải soạn thảo hai văn bản bao gồm: Văn bản pháp quy chính (như nghị định, thông tư, quyết định) và văn bản pháp quy đính kèm (như quy chế, điều lệ, quy định…).
Như vậy, có thể hiểu, văn bản pháp quy đính kèm là một bộ phận không thể tách rời của văn bản pháp quy chính. Trong đó, văn bản chính chỉ tuyên bố về việc ban hành văn bản pháp quy đính kèm và hiệu lực pháp lý, còn nội dung chính là các quy phạm pháp luật lại được chứa đựng trong các văn bản pháp quy đính kèm, hiệu lực pháp lý của văn bản pháp quy đính kèm phụ thuộc hoàn toàn vào văn bản chính.
Để nhận diện văn bản pháp quy đính kèm, có thể tập trung vào một số đặc trưng sau:
Thứ nhất, về chủ thể ban hành. Như trên đã phân tích, văn bản pháp quy đính kèm là sản phẩm của hoạt động lập quy, vì vậy, chủ thể ban hành các văn bản này là những cơ quan hành chính nhà nước hoặc các cá nhân có thẩm quyền thuộc hệ thống các cơ quan này được Nhà nước trao quyền, bao gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; các bộ, cơ quan ngang bộ; Ủy ban nhân dân các cấp.
Cần lưu ý, trên thực tế hiện nay, ngoài các cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan khác như Quốc hội, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân… thậm chí các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội hay doanh nghiệp cũng ban hành các văn bản đính kèm với hình thức tương tự. Tuy nhiên, nếu tiếp cận theo hướng này thì những văn bản đó sẽ không được hiểu là văn bản pháp quy phụ.
Thứ hai, về tên gọi. Hiện nay, dưới góc độ pháp lý, việc quy định về tên gọi của nhóm văn bản này như đã nhắc đến ở phần trên, mới chỉ được gián tiếp quy định tại Phụ lục I Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) thông qua việc liệt kê các tên gọi văn bản đính kèm trong mẫu hình thức văn bản. Theo đó, các văn bản được kể đến cụ thể là: Quy định, quy chế, điều lệ, danh mục. Tuy nhiên, trên thực tế, ngoài các văn bản nêu trên, các chủ thể có thẩm quyền ban hành đính kèm văn bản quy phạm pháp luật của mình nhiều văn bản có tên gọi rất đa dạng như: Quy tắc, quy trình, tiêu chuẩn, quy chuẩn, khung chương trình, khung giá... Do pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về trường hợp sử dụng các loại văn bản này, vì vậy, việc lựa chọn các văn bản để ban hành trong các tình huống cụ thể thường được thực hiện theo thông lệ.
Thứ ba, phải được ban hành kèm theo hình thức văn bản quy phạm pháp luật và có nội dung là quy phạm pháp luật. Trước hết, các văn bản pháp quy đính kèm phải được ban hành kèm theo văn bản chính là các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bởi các chủ thể nêu ở phần thứ nhất. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, các hình thức văn bản đó bao gồm: Nghị định của Chính phủ; quyết định (quy phạm) của Thủ tướng Chính phủ; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và quyết định (quy phạm) của Ủy ban nhân dân các cấp. Bên cạnh đó, nội dung của các văn bản pháp quy phụ phải được thể hiện dưới dạng các quy phạm pháp luật, mà theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 tức là các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Đây chính là biểu hiện để phân biệt văn bản pháp quy đính kèm với những văn bản có cùng tên gọi nhưng không đặt ra các quy tắc xử sự chung mà chỉ đặt ra các quy tắc xử sự nội bộ (quy phạm nội bộ) của các cơ quan, đơn vị khác nhau. Chẳng hạn, cùng tên gọi là điều lệ, trong đó Điều lệ trường tiểu học ban hành kèm theo Thông tư số 41/2010/TT-BGDĐT ngày 30/12/2010 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo; Điều lệ tổ chức và hoạt động của Tập đoàn Công nghiệp than - khoáng sản Việt Nam ban hành kèm theo Nghị định số 105/2018/NĐ-CP ngày 08/8/2018 của Chính phủ (Nghị định số 105/2018/NĐ-CP)… là văn bản pháp quy đính kèm nhưng Điều lệ Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh không phải là văn bản pháp quy đính kèm… vì văn bản của Đoàn Thanh niên không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Hay, cùng là quy chế được ban hành bởi Bộ Giáo dục và Đào tạo, trong đó quy chế thi trung học phổ thông quốc gia ban hành kèm theo thông tư là văn bản pháp quy đính kèm, song quy chế về chế độ làm việc ban hành kèm theo quyết định của Bộ trưởng chỉ là văn bản hành chính. Bởi lẽ, quy chế này chỉ là văn bản áp dụng pháp luật, không phải văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, quy chế này chỉ đặt ra những quy định áp dụng trong nội bộ cơ quan Bộ Giáo dục và Đào tạo, chứ không phải là các quy phạm pháp luật được áp dụng chung.
Thứ tư, về hiệu lực pháp lý. Vì là văn bản pháp quy đính kèm, vì vậy, hiệu lực pháp lý của các văn bản này hoàn toàn phụ thuộc vào văn bản chính. Điều này được thể hiện là những quy định về hiệu lực pháp lý (quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản, tuyên bố về việc bãi bỏ/thay thế các văn bản có liên quan, giao trách nhiệm thi hành văn bản) được quy định trong nội dung của văn bản chính, còn văn bản pháp quy đính kèm chỉ tập trung quy định về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, nguyên tắc… và các quy phạm cụ thể.
Thứ năm, về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản. Cũng xuất phát từ việc văn bản pháp quy đính kèm là một phần nội dung không tách rời của văn bản chính, nên theo hướng dẫn của pháp luật hiện hành về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, trong các văn bản này không trình bày một số đề mục hình thức, như số và ký hiệu văn bản, địa danh, thời gian ban hành văn bản và nơi nhận. Bên cạnh đó, dưới phần trích yếu nội dung phải có phần chỉ dẫn văn bản chính (Ban hành kèm theo Nghị định/Thông tư/Quyết định số…/…/… ngày… tháng… năm… của…)
2. Thực tiễn ban hành và các khía cạnh pháp lý cần làm rõ về văn bản pháp quy đính kèm
Nghiên cứu thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính hiện nay, có rất nhiều trường hợp ban hành văn bản pháp quy đính kèm dưới nhiều tên gọi khác nhau, trong đó phổ biến nhất có thể kể đến như: Quy chế, quy định, điều lệ… Tuy nhiên, dưới góc độ pháp lý, pháp luật hiện hành chưa có quy định chính thức về nhóm văn bản này mà chỉ mới quy định gián tiếp tại Phụ lục I về mẫu văn bản đính kèm Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Trong đó, hướng dẫn mẫu Quy định/Quy chế/Điều lệ/Danh mục... ban hành kèm theo Nghị định của Chính phủ (Mẫu số 02), ban hành kèm theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Mẫu số 05), ban hành kèm theo Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (Mẫu số 12); Mẫu Quy định/Quy chế... ban hành kèm theo Quyết định của Ủy ban nhân dân các cấp (Mẫu số 19, 23, 27). Như vậy, về mặt nội dung, pháp luật chưa có quy định cụ thể về nhóm văn bản này, mà chỉ có quy định về hình thức văn bản. Điều này dẫn đến tình trạng các chủ thể có thẩm quyền gặp khá nhiều khó khăn, lúng túng trong việc ban hành các văn bản pháp quy đính kèm, cho nên, trên cơ sở phân tích những bất cập trong thực tiễn ban hành các văn bản pháp quy phụ, thiết nghĩ, cần làm rõ những khía cạnh pháp lý về nhóm văn bản này để tạo sự thống nhất của hệ thống pháp luật.
Một là, cần phân biệt rõ ràng về trường hợp ban hành văn bản quy định trực tiếp và văn bản pháp quy đính kèm
Hiện nay, liên quan đến việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 chỉ quy định chung về nội dung của từng loại văn bản do các chủ thể khác nhau ban hành. Chẳng hạn, Điều 19 quy định về nội dung của nghị định; Điều 20 quy định nội dung của quyết định do Thủ tướng Chính phủ ban hành; Điều 24 quy định về nội dung của thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành; Điều 28, 29, 30 quy định về nội dung của quyết định do Ủy ban nhân dân các cấp ban hành… Các điều khoản trên chỉ “khoanh vùng” những vấn đề được phép quy định trong văn bản của từng chủ thể mà chưa có sự phân định rõ nội dung nào ban hành văn bản quy định trực tiếp, nội dung nào có thể ban hành kèm theo các văn bản pháp quy đính kèm. Điều này dẫn đến những lựa chọn khác nhau trong việc ban hành văn bản, cụ thể là cùng một loại công việc nhưng có văn bản quy định trực tiếp, có văn bản quy định gián tiếp trong các văn bản pháp quy đính kèm. Ví dụ, cùng quy định về tổ chức, hoạt động của các cơ quan trực thuộc Chính phủ, nhưng đối với bộ, cơ quang ngang bộ, Chính phủ ban hành nghị định quy định trực tiếp như: Nghị định số 96/2017/NĐ-CP ngày 16/8/2017 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp; Nghị định số 98/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Công Thương… Trong khi đó, quy định về tổ chức và hoạt động của các tập đoàn nhà nước như Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam, Tập đoàn Dầu khí Việt Nam, Tập đoàn Điện lực Việt Nam, Tập đoàn Hóa chất Việt Nam… Chính phủ lại ban hành Điều lệ kèm theo Nghị định (Nghị định số 105/2018/NĐ-CP, Nghị định số 07/2018/NĐ-CP, Nghị định số 20/2018/NĐ-CP, Nghị định số 20/2018/NĐ-CP). Hay trường hợp khác, với quy định về trình tự, thủ tục thực hiện các công việc nhất định, thông thường các chủ thể có thẩm quyền sẽ ban hành văn bản quy định trực tiếp, tức là, toàn bộ các trình tự, thủ tục cụ thể sẽ được quy định ngay trong các chương, mục, điều, khoản, điểm của văn bản đó. Tuy nhiên, thực tiễn không ít những văn bản khi quy định về các vấn đề tương tự nhưng lại có hình thức thể hiện là ban hành kèm theo văn bản pháp quy đính kèm với tên gọi quy trình… Cụ thể, Quyết định số 27/2018/QĐ-UBND ngày 13/11/2018 của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội ban hành Quy trình tiếp công dân và xử lý đơn khiếu nại, đơn tố cáo, đơn kiến nghị, phản ánh trên địa bàn thành phố Hà Nội. Trong đó, nội dung của Quyết định (văn bản chính) chỉ tuyên bố về việc ban hành kèm theo Quy trình, thời điểm có hiệu lực của văn bản và giao trách nhiệm thi hành cho các chủ thể cấp dưới. Còn các nội dung cụ thể được quy định trong văn bản đính kèm là Quy trình.
Xuất phát từ thực tiễn trên, bên cạnh việc đã quy định về nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật như hiện nay, pháp luật cũng cần có thêm quy định để hướng dẫn cụ thể về việc những nội dung nào quy định trực tiếp trong văn bản quy phạm, nội dung nào có thể ban hành văn bản pháp quy đính kèm. Từ đó, tạo sự thống nhất cho việc ban hành văn bản của các chủ thể có thẩm quyền.
Hai là, xác định rõ trường hợp sử dụng văn bản pháp quy đính kèm với các văn bản hành chính có cùng tên gọi
Trên thực tế, với tên gọi như điều lệ, quy chế, quy định, nội quy…, các văn bản này được rất nhiều chủ thể khác nhau ban hành, đồng thời, tính chất quy phạm chứa đựng trong văn bản đó cũng có nhiều điểm khác biệt: Có những văn bản đặt ra các quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung), có những văn bản đặt ra quy phạm nội bộ (quy tắc xử sự nội bộ). Điều này dẫn đến những khó khăn, vướng mắc trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản. Không ít trường hợp, các cơ quan hành chính khi xây dựng các quy chế, quy định… chưa xác định được chính xác nội dung của quy chế, quy định là các quy phạm pháp luật hay quy phạm nội bộ để lựa chọn thẩm quyền và quy trình ban hành cho phù hợp, trong khi đó, pháp luật cũng chưa có hướng dẫn cụ thể. Vấn đề này không chỉ gây khó khăn cho chính việc soạn thảo và còn kéo theo hàng loạt các hoạt động khác cũng bị ảnh hưởng như: Thẩm định, thẩm tra; kiểm tra và xử lý văn bản... Hơn nữa, từ sự thiếu rõ ràng, minh bạch như vậy, dẫn đến thực tế có những trường hợp đúng ra phải là văn bản pháp quy ban hành kèm theo văn bản quy phạm pháp luật của chủ thể có thẩm quyền, nhưng các chủ thể lại “lách luật” bằng cách “coi đó là” văn bản hành chính nội bộ (quy định, quy chế nội bộ…) và ban hành kèm theo văn bản áp dụng pháp luật. Việc “lách luật” như vậy có thể giúp các chủ thể tránh được việc phải tiến hành theo quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, phức tạp và rườm rà hơn rất nhiều.
Để giải quyết được bất cập này, quan trọng nhất là vấn đề nhận thức và trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền. Cụ thể, về nhận thức, các chủ thể này phải nắm chắc về quy phạm pháp luật để phân biệt được trường hợp nào là quy tắc xử sự chung, trường hợp nào là quy tắc xử sự nội bộ để lựa chọn chính xác văn bản cần ban hành. Bên cạnh đó, đối với những trường hợp cố tình “lách luật” như phân tích ở trên, cần có những quy định cụ thể hơn về trách nhiệm của chủ thể trong việc ban hành văn bản sai trái. Còn về khía cạnh pháp lý liên quan đến văn bản pháp quy đính kèm, có lẽ, khi quy định về nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật mà các chủ thể được phép ban hành, pháp luật cần quy định chi tiết và rõ ràng hơn. Bởi những quy định chung chung như hiện nay, chẳng hạn: Văn bản được ban hành để quy định “biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước”, “biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động…, chế độ làm việc”, “các vấn đề khác thuộc thẩm quyền”… dẫn đến khó khăn trong việc phân biệt trường hợp cần ban hành quy phạm pháp luật và ban hành quy phạm nội bộ để lựa chọn văn bản một cách chính xác; đồng thời có thể tạo kẽ hở cho việc làm sai quy định.
Ba là, cần quy định rõ về trường hợp sử dụng các loại văn bản pháp quy đính kèm có tên gọi khác nhau
Việc phân biệt các loại văn bản pháp quy đính kèm hiện nay cũng là một vấn đề khó khăn. Như trên đã phân tích, thực tiễn hiện nay các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành rất nhiều loại văn bản pháp quy đính kèm có tên gọi khác nhau như: Quy chế, điều lệ, quy định, danh mục, quy tắc, quy trình, tiêu chuẩn, quy chuẩn, khung chương trình, khung giá… Trong khi đó, pháp luật lại chưa có hướng dẫn rõ ràng về việc sử dụng những văn bản này. Chính vì vậy, việc lựa chọn ban hành văn bản nào trong một số trường hợp đôi khi còn nhiều lúng túng, đặc biệt là đối với những văn bản có nội dung tương tự nhau như: Quy định, quy chế; tiêu chuẩn, quy chuẩn... Trên thực tế, không ít trường hợp cùng nội dung công việc nhưng hình thức văn bản lại khác nhau. Ví dụ, để quy định về tổ chức và hoạt động của cơ quan, đơn vị, có trường hợp ban hành quy chế (Quy chế tổ chức và hoạt động của Trung tâm ngoại ngữ, tin học ban hành kèm theo Thông tư số 21/2018/TT-BGDĐT ngày 24/8/2018 của Bộ Giáo dục và Đào tạo), có trường hợp ban hành điều lệ (Điều lệ về tổ chức và hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước như đã nêu ở phần trên). Vì vậy, pháp luật cần có những hướng dẫn cụ thể về trường hợp sử dụng cho các loại văn bản pháp quy đính kèm, trong đó đặc biệt tập trung đối với những văn bản thường xuyên được sử dụng và có những nội dung tương tự nhau như quy định, quy chế, điều lệ…nhằm tránh sự nhầm lẫn và thiếu thống nhất trong việc ban hành.
Tóm lại, có thể thấy, việc ban hành văn bản pháp quy đính kèm trên thực tế rất phổ biến với các hình thức văn bản rất phong phú, đa dạng. Tuy nhiên, quy định pháp luật về những văn bản này lại chưa đầy đủ và cụ thể. Chính vì vậy, việc làm rõ những khía cạnh pháp lý về văn bản pháp quy đính kèm là rất cần thiết để tiến tới hoàn thiện pháp luật, góp phần đảm bảo sự thống nhất trong xây dựng và ban hành văn bản pháp quy đính kèm nói riêng và văn bản quy phạm pháp luật nói chung.

ThS. Lê Thị Ngọc Mai
Đại học Luật Hà Nội