Hệ thống trợ giúp pháp lý (TGPL) ở nước ta trong thời gian qua đã có những bước phát triển mạnh mẽ, góp phần thiết thực bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho hàng triệu lượt người, góp phần tích cực vào quá trình tổ chức thực hiện pháp luật, thực hiện dân chủ, tiến bộ và công bằng xã hội. Bên cạnh những thành tựu đó, Đảng ta đã có nhiều chủ trương đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ công, trong đó có dịch vụ pháp lý miễn phí. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, hoạt động của hệ thống TGPL trong toàn quốc đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập, vì vậy, việc đổi mới về tổ chức và hoạt động TGPL đang là vấn đề hết sức cần thiết. Bài viết này tập trung phân tích một số hạn chế trong hoạt động TGPL ở Việt Nam trên cơ sở tổng kết kinh nghiệm thực tế, từ đó đề ra một số giải pháp nhằm đổi mới, đưa TGPL lên tầm cao mới.

1. Một số hạn chế của hoạt động trợ giúp pháp lý hiện nay

Thứ nhất, tổ chức bộ máy của hệ thống TGPL chưa phù hợp và hoạt động chưa hiệu quả so với yêu cầu thực tiễn: Do các trung tâm trợ giúp pháp lý được thành lập theo địa giới hành chính cấp tỉnh, các trợ giúp viên pháp lý chỉ được thực hiện vụ việc trong phạm vi đó nên chưa có sự điều phối, hỗ trợ về nguồn lực giữa các địa phương trong trường hợp có nhu cầu TGPL cao hoặc có nhiều vụ việc phức tạp phát sinh trên cùng một địa bàn. Bên cạnh đó, mặc dù đội ngũ trợ giúp viên pháp lý được đào tạo tương đối bài bản, song nhiều trợ giúp viên pháp lý còn trẻ, chưa có nhiều kinh nghiệm nên chưa thực sự tự tin khi thực hiện TGPL trong các vụ việc phức tạp cũng như trong tranh tụng tại phiên tòa.

Về việc thực hiện chủ trương xã hội hóa hoạt động TGPL, do chưa có cơ chế hợp lý để thu hút nguồn lực tài chính cũng như thu hút các luật sư, luật gia tham gia vào hoạt động TGPL nên việc xã hội hóa diễn ra chậm: Số lượng luật sư tham gia làm cộng tác viên chiếm tỷ lệ nhỏ (12%) so với tổng số luật sư toàn quốc (1.055 luật sư/ 8.612 luật sư); số đã là cộng tác viên chủ yếu là luật sư mới hành nghề, chưa có nhiều kinh nghiệm và năng lực tham gia tố tụng còn hạn chế. Ở một số địa phương, đội ngũ cộng tác viên TGPL đông nhưng hoạt động chưa tích cực, nhiều cộng tác viên không thực hiện vụ việc, tham gia TGPL chưa thường xuyên, kém hiệu quả.

Thứ hai, mức độ tiếp cận của người dân thuộc diện được TGPL đối với dịch vụ pháp lý miễn phí của Nhà nước chưa được đầy đủ: Trong nhiều năm qua, các ngành, các cấp đã có nhiều nỗ lực để tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật về TGPL đến với người dân, đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số vùng cao, vùng kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn. Tuy nhiên, do hạn chế về khả năng nhận thức, ngôn ngữ, chữ viết nên không ít người chưa biết tới quyền TGPL của mình. Vì vậy, khi có vướng mắc pháp luật, có tranh chấp phát sinh, họ không chủ động liên hệ với các tổ chức TGPL để đề xuất và yêu cầu TGPL theo quy định.

Thứ ba, chất lượng dịch vụ pháp lý miễn phí chưa đáp ứng yêu cầu: Mặc dù, pháp luật về TGPL đã có quy định tương đối chặt chẽ về quy trình thực hiện một vụ việc TGPL kể từ khi tiếp nhận yêu cầu của người dân cho đến khi kết thúc vụ việc, hơn nữa, Bộ Tư pháp cũng đã ban hành Bộ tiêu chuẩn đánh giá chất lượng vụ việc TGPL để làm công cụ cho các cơ quản lý nhà nước, quản lý chuyên ngành về TGPL, các tổ chức TGPL quản lý chất lượng vụ việc cũng như giúp người dân giám sát việc thực hiện TGPL, tuy nhiên, chất lượng vụ việc TGPL hiện nay chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Qua kiểm tra hàng năm của Cục Trợ giúp pháp lý – Bộ Tư pháp, ở nhiều nơi, vụ việc tư vấn pháp luật còn rất chung chung, chưa chỉ rõ được người dân vướng mắc ở cái gì, lợi ích gì bị xâm phạm, cũng như chưa đi sâu tìm giải pháp phù hợp để định hướng cho họ cách thức giải quyết. Tình trạng này xảy ra tương đối phổ biến ở các vụ việc tư vấn phát sinh trong các đợt TGPL lưu động về cơ sở, trong khi phương thức TGPL lưu động được sử dụng rộng rãi, được xác định là một trong những giải pháp quan trọng để giúp người dân tiếp cận với TGPL. Chất lượng một số vụ việc tham gia tố tụng cũng chưa đảm bảo, trong nhiều vụ việc hình sự, trợ giúp viên pháp lý chưa tiếp cận và tham gia từ giai đoạn điều tra; việc nghiên cứu hồ sơ vụ án còn sơ sài, qua loa, thiếu sự chủ động của trợ giúp viên pháp lý, luật sư – cộng tác viên trong việc thu thập thêm chứng cứ để các cơ quan tố tụng xem xét, giải quyết vụ án một cách toàn diện.

Ngoài ra, chất lượng vụ việc đại diện ngoài tố tụng cũng đang là vấn đề nổi cộm. Khi TGPL theo hình thức này, trợ giúp viên pháp lý, luật sư – cộng tác viên phải thay mặt người được TGPL (phần lớn là người khuyết tật) thực hiện tất cả các công việc và trực tiếp giải quyết vụ việc, do vậy, phải mất nhiều thời gian và chi phí cho vụ việc. Vì vậy, ở nhiều nơi, các tổ chức thực hiện TGPL thường e ngại khi sử dụng hình thức TGPL này nên phần lớn là chuyển sang thực hiện theo hình thức tư vấn để người được TGPL tự thực hiện. Do đó, không đáp ứng được nguyện vọng của người được TGPL.

Những hạn chế nêu trên xuất phát từ những nguyên nhân chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, do áp dụng chung mô hình trong toàn quốc mà chưa tính đến đặc thù từng vùng, miền nên hiện nay ở một số nơi, tổ chức bộ máy của trung tâm TGPL (trung tâm) rất cồng kềnh, nhất là các thành phố lớn. Trong khi ở các địa bàn này, hoạt động của các văn phòng luật sư, công ty luật phát triển mạnh nhưng ít tham gia vào hoạt động TGPL, hơn nữa, nhu cầu TGPL chủ yếu phát sinh ở các tỉnh thuộc miền núi, nông thôn; tạo ra sự mất cân đối giữa nhu cầu TGPL trong nhân dân và năng lực đáp ứng của hệ thống TGPL. Bên cạnh đó, thiết chế câu lạc bộ TGPL – một hình thức sinh hoạt pháp luật cộng đồng thì được thành lập chủ yếu theo yêu cầu hành chính mà không xuất phát từ mong muốn của người dân nên họ cũng không thiết tha để tham gia sinh hoạt, dẫn đến đa phần các câu lạc bộ hoạt động hết sức chiếu lệ, hình thức.

Về mặt thể chế, chính sách, chức danh trợ giúp viên pháp lý còn rất mới mẻ trong nhận thức của người dân, chưa phù hợp với thông lệ quốc tế về người thực hiện TGPL phải là luật sư, dẫn tới sự nhìn nhận khác nhau giữa trợ giúp viên pháp lý và luật sư, trong khi tính chất hoạt động của cả hai loại chức danh này giống nhau, đều là cung cấp dịch vụ pháp lý cho khách hàng. Mặt khác, do TGPL là miễn phí, nên ở một số nơi vẫn còn tình trạng chưa đề cao vai trò, trách nhiệm trong việc thực hiện hoạt động này và người được TGPL chưa được coi là khách hàng như đối với hoạt động hành nghề luật sư.

Thứ hai, công tác tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật về TGPL còn xơ cứng, thiếu những giải pháp phù hợp với khả năng nhận thức, tâm lý, văn hóa truyền thống của người được TGPL, đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số, người dân ở miền núi, vùng sâu, vùng xa, biên giới, ven biển, hải đảo, vùng kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn.

Ngoài ra, pháp luật về TGPL cũng đã quy định sự phối hợp giữa các cơ quan tiến hành tố tụng với trung tâm TGPL ở các địa phương trong việc giải thích quyền được TGPL đối người bị tạm giữ, bị can, bị cáo, các đương sự khác trong vụ án và giới thiệu đến trung tâm để yêu cầu TGPL, tuy nhiên hiệu quả còn thấp, phần lớn các cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng bước đầu chỉ quan tâm tới các đối tượng buộc phải chỉ định người bào chữa. Việc làm này vô hình trung, TGPL của Nhà nước đã làm thay cho luật sư, bởi lẽ, theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003, việc bào chữa ở các vụ án chỉ định là trách nhiệm của đoàn luật sư ở các tỉnh, thành phố.

Thứ ba, công tác quản lý chất lượng vụ việc TGPL tại các trung tâm TGPL chưa được quan tâm đúng mức, phần lớn khoán trắng vụ việc cho trợ giúp viên pháp lý, cộng tác viên TGPL từ thời điểm thụ lý đơn yêu cầu TGPL, phân công người thực hiện TGPL cho đến khi vụ việc hoàn thành. Việc đánh giá chất lượng vụ việc TGPL được quan niệm như đánh giá “việc đã rồi”. Vai trò đánh giá chất lượng vụ việc TGPL của Cục Trợ giúp pháp lý rất mờ nhạt do Bộ tiêu chuẩn đánh giá chất lượng vụ việc TGPL phân cấp nhiều việc đánh giá cho các trung tâm. Tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” cộng với căn bệnh thành tích làm cho công tác quản lý, đánh giá chất lượng vụ việc TGPL ở nhiều địa phương trở nên hình thức.

Bên cạnh đó, vấn đề tài chính cho hoạt động TGPL cũng là một nguyên nhân quan trọng ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng vụ việc TGPL. Chỉ tính từ khi có Chiến lược phát triển trợ giúp pháp lý, trong hai năm 2012 và 2013, ngân sách các cấp cùng với các nguồn hỗ trợ khác đã cấp, hỗ trợ cho hệ thống TGPL trong toàn quốc là 245.642.870.000 đồng (chưa kể kinh phí đầu tư xây dựng trụ sở trung tâm, chi nhánh). Với tổng số vụ việc trong hai năm này đã thực hiện được là 231.830 vụ việc thì tính trung bình ngân sách phải chi xấp xỉ là 1.000.000 đồng cho một vụ việc TGPL. Đây là mức không nhỏ so với mặt bằng chung của thị trường. Song, do cơ cấu kinh phí không hợp lý vì phải tập trung chi trả lương, công tác phí v.v..., nên phần kinh phí chi bồi dưỡng vụ việc TGPL chiếm tỷ trọng không đáng kể, không động viên, khuyến khích được các trợ giúp viên pháp lý, cộng tác viên chú trọng nâng cao chất lượng vụ việc.

Chế độ, chính sách đối với trợ giúp viên pháp lý chưa được bảo đảm, ảnh hưởng đến tâm lý, nhiệt huyết của trợ giúp viên pháp lý, dẫn đến hiệu quả công việc chưa cao, chưa tạo được động lực khuyến khích trợ giúp viên pháp lý thực hiện các vụ việc phức tạp cũng như tham gia tố tụng. Với cơ chế hiện hành, số lượng vụ việc hàng năm do trợ giúp viên pháp lý thực hiện cao hay thấp không ảnh hưởng gì đến chế độ lương, thưởng hay thăng tiến của họ.

Ở địa phương, mức kinh phí cho trung tâm ở một số nơi vẫn khoán theo chỉ tiêu biên chế mặc dù trung tâm là đơn vị sự nghiệp công lập hoàn toàn không có thu, thực hiện nhiều nhiệm vụ TGPL đặc thù. Ngoài ra, nguồn kinh phí từ ngân sách trung ương hỗ trợ cho các tỉnh có huyện nghèo (theo Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP ngày 27/12/2008 của Chính phủ về Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo) cũng không bảo đảm để thực hiện mục tiêu của chính sách đề ra, thực tế mới chỉ đáp ứng được 50% so với hạn mức do Thủ tướng Chính phủ quy định, hơn nữa kinh phí thường cấp chậm, vào cuối năm nên hiệu quả của chính sách cũng như chất lượng các vụ việc TGPL được thực hiện trong quá trình triển khai các chính sách này cũng còn nhiều hạn chế.

2. Một số giải pháp nhằm đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động trợ giúp pháp lý

Từ thực tiễn hoạt động TGPL và định hướng của Đảng, Nhà nước, có thể nêu lên một số điểm cần thiết phải đổi mới nhằm nâng cao hiệu quả TGPL trong giai đoạn trước mắt cũng như lâu dài.

Thứ nhất, cần đổi mới nhận thức, tư duy về TGPL. Nhìn nhận dưới giác độ là một loại hình dịch vụ sự nghiệp công, đáp ứng nhu cầu cung cấp dịch vụ pháp lý phong phú, đa dạng trong nhân dân, để bảo đảm yêu cầu “tăng khả năng tiếp cận và bảo đảm mức tối thiểu về dịch vụ xã hội cơ bản như y tế, giáo dục,... trợ giúp pháp lý”(1) rất cần phải đa dạng hóa các chủ thể cung cấp dịch vụ, đa dạng hóa nguồn lực tài chính, bao gồm các tổ chức sự nghiệp do Nhà nước thành lập và các doanh nghiệp tư nhân tham gia, tạo sự cạnh tranh lành mạnh, bảo đảm chất lượng dịch vụ cho người thụ hưởng. Đồng thời, xác định giá dịch vụ pháp lý, trên cơ sở đó, tùy theo từng nhóm đối tượng trong xã hội để xác định những nhóm được miễn phí dịch vụ hoàn toàn, những nhóm được giảm phí và những nhóm thu toàn bộ phí, qua đó bảo đảm bình đẳng giữa các công dân trong việc thụ hưởng chính sách này. Bên cạnh đó, mở rộng việc TGPL tới tất cả các các lĩnh vực pháp luật liên quan đến quyền, lợi ích của công dân, đặc biệt là lĩnh vực kinh doanh, thương mại để tạo môi trường pháp lý an toàn, là chỗ dựa cho người dân khi tham gia vào thị trường, thúc đẩy kinh tế hộ gia đình phát triển, phòng ngừa rủi ro, tranh chấp và vi phạm pháp luật. Với quan niệm như vậy, Nhà nước chỉ là người tổ chức, quản lý các dịch vụ pháp lý; ban hành chính sách, pháp luật tạo định hướng, khuôn khổ pháp lý và kiểm soát chất lượng dịch vụ pháp lý; xác định các chính sách ưu đãi về đất đai, thuế, tín dụng để huy động các tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân tham gia vào hoạt động TGPL. Từng bước thu gọn quy mô của các trung tâm TGPL, xây dựng lộ trình để chuyển mô hình các trung tâm thành các đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm một phần kinh phí hoạt động thường xuyên; thực hiện ủy quyền việc cung cấp dịch vụ công cho các tổ chức ngoài Nhà nước. Hình thức này vừa giảm phần đầu tư từ ngân sách, giảm biên chế sự nghiệp, huy động được vốn, kinh nghiệm quản lý của tư nhân, đồng thời Nhà nước vẫn can thiệp trực tiếp và thường xuyên để bảo vệ lợi ích công.

Ngoài ra, nên nhất thể hóa chức danh luật sư và chức danh trợ giúp viên pháp lý, thống nhất chỉ có duy nhất một chức danh luật sư trong thị trường dịch vụ pháp lý.

Thứ hai, tiếp tục nâng cao hiệu quả công tác tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật về TGPL. Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật năm 2012 đã dành riêng một điều quy định về việc phổ biến, giáo dục pháp luật cho người dân ở vùng dân tộc thiểu số, miền núi, vùng sâu, vùng xa, biên giới, ven biển, hải đảo, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn và ngư dân, trong đó đặc biệt nhấn mạnh đến việc phổ biến, tuyên truyền thông qua TGPL lưu động, tư vấn pháp luật. Hàng năm, các trung tâm TGPL tổ chức hàng ngàn đợt TGPL lưu động về cơ sở, đây là điều kiện thuận lợi để người dân được tiếp cận và nghe tuyên truyền, phổ biến những đạo luật liên quan trực tiếp đến quyền lợi của họ. Tuy nhiên, đối với các đối tượng có tính chất đặc thù thì cũng cần phải có giải pháp đặc thù, bảo đảm truyền tải chính sách, pháp luật đến với họ. Vì vậy, cùng với việc tăng cường các đợt TGPL lưu động về cơ sở thì các trung tâm cũng phải xây dựng nội dung và trực tiếp tuyên truyền pháp luật trong TGPL lưu động bằng cả hai thứ tiếng: Tiếng phổ thông và tiếng của từng dân tộc thiểu số.

Ngoài ra, hiện nay, cùng với việc hoàn thiện chính sách đối với người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số, người tàn tật v.v... thì số liệu thống kê chi tiết về họ đã được rà soát, công bố định kỳ hàng năm. Vì vậy, các trung tâm TGPL cần phối hợp với các cơ quan chức năng thường xuyên cập nhật, nắm bắt thông tin về nhóm những người được TGPL, đồng thời in ấn, cấp phát các tờ rơi, tờ gấp bằng cả loại chữ phổ thông và chữ dân tộc thiểu số về TGPL gửi tới từng hộ gia đình thuộc diện TGPL thay vì in ấn và cấp phát đại trà như hiện nay. Giải pháp này sẽ thực sự có hiệu quả khi người dân có nhu cầu TGPL phát sinh thì có thể liên hệ ngay với trung tâm TGPL.

Thứ ba, hoàn thiện thể chế để kiểm soát chất lượng vụ việc TGPL. Hiện nay, việc kiểm soát chất lượng vụ việc mới chỉ tập trung ở đầu ra của vụ việc mà chưa chú trọng đến toàn bộ quá trình thực hiện TGPL nên các trung tâm TGPL rất khó có giải pháp khắc phục hậu quả những vụ việc kém chất lượng do không còn điều kiện để TGPL tiếp. Vì vậy, bên cạnh việc kiểm tra, thanh tra định kỳ của các cơ quan quản lý nhà nước về TGPL, cần xây dựng quy trình giám sát chất lượng vụ việc TGPL trong tất cả các khâu của quá trình thực hiện TGPL ngay từ khi thụ lý đơn yêu cầu cho đến khi kết thúc vụ việc. Xây dựng mô hình giám sát, đánh giá của các chủ thể quản lý (chủ yếu là Cục Trợ giúp pháp lý) gắn kết, có sự tham gia của bên thứ ba là các luật sư có uy tín, kinh nghiệm trong hoạt động TGPL. Từ kết quả kiểm tra, đánh giá chất lượng vụ việc TGPL, hàng năm, Cục Trợ giúp pháp lý phải công bố các trung tâm, các tổ chức tham gia TGPL đạt chuẩn về chất lượng dịch vụ, qua đó, một mặt tạo ra thương hiệu cho TGPL, mặt khác giúp cho người dân có cơ sở để lựa chọn tổ chức có uy tín để họ gửi niềm tin và đồng thời tạo căn cứ để các trung tâm đánh giá, xếp hạng trợ giúp viên pháp lý, thúc đẩy họ nâng cao tinh thần trách nhiệm.

Thứ tư, đổi mới cơ chế tài chính đối với các trung tâm. Hiện nay, các trung tâm được xác định là đơn vị sự nghiệp công lập, không có nguồn thu, kinh phí hoạt động thường xuyên theo chức năng, nhiệm vụ do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ, được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Với quan niệm “Nhà nước giữ vai trò nòng cốt trong việc thực hiện, tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý”(2) nên ngân sách địa phương chủ yếu tập trung chi cho con người (lương, phụ cấp v.v... của trợ giúp viên pháp lý, chuyên viên pháp lý). Mặt khác, xuất phát từ việc coi “xã hội hóa” hoạt động TGPL là việc huy động các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia thực hiện TGPL, đóng góp, hỗ trợ tài chính cho hoạt động TGPL hoặc tham gia làm cộng tác viên, các tổ chức, cá nhân này phải sử dụng con người, tài chính của chính mình để tiến hành các hoạt động TGPL nên ngân sách nhà nước chỉ chi bồi dưỡng một phần khiêm tốn so với công sức, trí tuệ, thời gian mà họ đã bỏ ra để thực hiện TGPL (50.000 đồng – 100.000 đồng/1 vụ việc tư vấn phức tạp bằng văn bản; 0,2 tháng lương tối thiểu/1 ngày tham gia tố tụng). Vì lẽ đó mà kinh phí dành để chi bồi dưỡng vụ việc TGPL (có tính chất chi đặc thù) chiếm tỷ lệ không đáng kể so với lượng kinh phí ngân sách cấp cho các trung tâm. Để việc sử dụng tài chính làm công cụ đòn bảy nâng cao chất lượng vụ việc, thúc đẩy xã hội hóa TGPL, cần phải: “Nhà nước quy định giá hoặc khung giá sản phẩm, dịch vụ đối với các loại dịch vụ cơ bản, có vai trò thiết yếu đối với xã hội; từng bước tính đúng, tính đủ các chi phí hợp lý trong giá dịch vụ sự nghiệp, phù hợp với thị trường và khả năng của ngân sách nhà nước; thực hiện có lộ trình việc xóa bỏ bao cấp qua giá, phí dịch vụ nhằm tăng tính cạnh tranh và đảm bảo lợi ích của các đơn vị cung ứng dịch vụ sự nghiệp công”(3), trên cơ sở đó, mở rộng hoạt động dịch vụ của trung tâm; chuyển đổi cơ chế tài chính từ việc giao dự toán ngân sách cho các trung tâm như hiện nay sang phương thức đặt hàng, kể cả các chính sách TGPL theo mục tiêu mang tính đặc thù có thể đưa ra định giá và đấu thầu theo quy định.

Tài liệu tham khảo:

1. Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 02/01/2014 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu điều hành thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm 2014.

2. Luật Trợ giúp pháp lý năm 2006.

3. Kết luận số 37-TB/TW ngày 26/5/2011 của Bộ Chính trị.

ThS. Phạm Đại Quang